水利部


关于黄土高原地区淤地坝建设管理的指导意见


水 利 部 文 件
水保【2004】93号


黄河水利委员会，山西、内蒙古、河南、陕西、甘肃、宁夏、青海省（自治区）水利厅：

　　淤地坝是治理黄土高原水土流失的关键措施，从2003年起，国家安排专项资金在黄土高原地区启动实施水土保持淤地坝试点工程。为加强工程建设与管理，保证工程顺利实施，充分发挥投资效益，现提出以下意见，请各地结合实际贯彻落实。

　　一、各级水行政主管部门要从推进西部大开发战略实施，促进农业增产、农民增收和农村经济发展，巩固退耕还林成果，改善生态环境，保障黄河防洪安全，实现区域经济社会可持续发展的战略高度，充分认识搞好淤地坝建设的重大意义，把加强淤地坝建设管理作为当前水利工作的一项重要任务列入议事日程，切实抓紧抓好。要报请同级人民政府成立淤地坝建设管理领导小组，加强组织领导，研究解决工程实施中的重大问题，制定、完善并及时出台相关政策措施，确保工程的顺利实施。

　　二、各级水行政主管部门是淤地坝建设的主管部门，全面负责工程建设规划、技术指导和培训以及工程组织实施等工作。其它行业、部门和个人投资建设淤地坝，均必须符合水行政主管部门制定的淤地坝建设规划，执行淤地坝行业技术标准与规范，严格履行审批程序，严格检查验收。同时，各级水行政主管部门对参与淤地坝建设的社会各种投资主体应提供必要的技术指导和咨询服务。

　　三、淤地坝工程建设以黄河中游多沙粗沙区为重点，按小流域坝系组织实施。近期优先安排窟野河、秃尾河、孤山川、皇甫川和十大孔兑等入黄一级支流的淤地坝工程，以及现有坝系配套和改建工程。在工程建设管理中，要把有效利用和节约保护水土资源作为重要目标。在工程布局上，要与生态修复、退耕还林、农村能源建设和生态移民等生态建设工程相协调，沟坡兼治，综合治理，发挥工程建设的整体效益。

　　四、淤地坝建设必须在统一规划的指导下实施。各省、自治区根据《黄土高原地区水土保持淤地坝规划》，组织编制省、县级淤地坝建设规划。规划编制应当依据当地经济和社会发展总体规划，与区域经济和社会发展相协调，生态效益、经济效益和社会效益相统一，建设与管理并重，明确分阶段工程建设的目标与任务。规划须经同级人民政府批准，并报送上一级水行政主管部门备案。

　　五、淤地坝建设按照基本建设项目管理程序进行管理。骨干坝建设全面实行项目法人责任制、招标投标制、建设监理制和合同管理制。中、小型淤地坝建设要明确工程建设责任主体，严格实行建设监理制和资金使用报账制。同时，淤地坝建设全面推行工程建设公示制，将投资规模、群众投劳数量、建设单位、施工单位、建后管理责任单位或责任人等主要内容向社会公示，接受公众监督。要加强工程建设资金管理，实行专户储存、专账管理，严格执行审计监督制度。

　　六、淤地坝工程建成后，按水利工程建设竣工验收的有关规定，对单坝工程和小流域坝系分别进行竣工验收。竣工验收要同步验收运行管护方案，包括日常管理和维护、运行利用方式、大型维修资金落实途径，以及产权归属、管理单位、人员及管护措施等。对无工程运行管理方案、产权不明确、管护责任不落实的工程不得验收。

　　七、淤地坝建设实行中央、地方、社会组织和个人相结合的多元化投入机制。各地要按照“谁投资，谁所有，谁受益，谁管护”的原则，制定出台有利于吸引社会资本投入淤地坝建设管理的政策措施，保护淤地坝所有者、使用者和参与各方的合法权益，鼓励社会各种主体投资建设淤地坝，或以购买、股份制、承包、租赁等多种形式使用和经营淤地坝工程。

　　以中央和地方投资为主建设的淤地坝，可由县级人民政府依法行使所有权，并由工程所在乡镇政府或村委会落实其经营使用权，原则上，其经营使用权要优先落实给工程所在村组群众，以保证让大多数群众从工程建设中受益。以不同投资主体为主建设的淤地坝，应依法明确其所有权和经营使用权。

　　八、各地要建立健全淤地坝运行管理规章制度和乡规民约，签订管护责任状，明确管护责任，做到专人负责。各级水行政主管部门负责淤地坝运行管护的监督管理工作，省级水行政主管部门要制定配套的管护标准，明确运行管理要求。

　　九、淤地坝防汛工作纳入各级防汛工作体系，实行政府行政首长负责制，层层签订责任状，落实防汛责任。对防汛任务较重的骨干坝，应当制定防汛抢险预案。各级水行政主管部门负责淤地坝防汛工作的监督检查与技术指导。淤地坝所有者、经营管理者必须服从水行政主管部门对防汛抗旱和水资源的统一调度与管理。

　　十、淤地坝的经营收益要建立淤地坝维修管护基金，用于淤地坝的维修、管护及防汛等费用。
　　十一、各地应根据本意见，结合当地情况研究制订具体的、可操作的淤地坝建设与管理政策规定。

2004-3-22


非道路交通事故案件处理研究
河南颖滨律师事务所 郭力律师 466000
道路交通事故案件是人们日常生活中经常遇到和司空见惯的，对于此类案件的处理也是略知一二。特别是对于法律工作者来说，是基本功，对于如何处理更是如数家珍，滔滔不绝。然而对于非道路交通事故如何处理，由于经历不多，可能遇到此类案件显得力不从心，手忙脚乱，不知所措。本文就从非道路交通事故的概念、事故处理程序、法律适用以及交强险是否赔付等方面进行剖析，以期达到轻车熟路处理非道路交通事故之目的。
一、非道路交通事故的概念
非道路交通事故是与道路交通事故相对而言的概念。也就是因车辆行驶造成的道路交通事故以外的交通事故的总称。首先我们要从法律上去探寻认识什么是道路？什么是交通事故？根据《中华人民共和国道路交通安全法》第一百一十九条规定：“道路”是指公路、城市道路和虽在单位管辖范围但允许社会机动车通行的地方，包括广场、公共停车场等用于公众通行的场所；“交通事故”是指车辆在道路上因过错或者意外造成的人身伤亡或者财产损失的事件。1992年12月1日，《最高人民法院、公安部关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》第二条规定，发生在公路、城市街道和胡同（里巷）以及公共广场、公共停车场等专供车辆、行人通行的地方的交通事故，公安机关应当依照《办法》第五条的规定处理。其中公路是指《中华人民共和国公路管理条例》规定的，经公路主管部门验收认定的城间、城乡间、乡间能行驶汽车的公共道路（包括国道、省道、县道和乡道）。当事人就非道路上发生的与车辆、行人有关的事故引起的损害赔偿纠纷起诉，符合民事诉讼法第一百零八条规定的起诉条件的，人民法院应当受理。从这两个法规可以看出，什么是非道路交通事故。严格来说非道路交通事故并不是交通事故，而只能是在非道路上因车辆行驶引起的事故。实践中，非道路交通事故主要包括家属院、校园、村庄场地、院落、工厂、小区内等发生的车辆事故。但大型小区中能够允许社会车辆自由通行的道路除外。
二、非道路交通事故的管辖与处理
非道路交通事故发生后应该向哪个单位要求处理？由于其不是发生在道路上，特别是发生在单位厂区内时，当报案到交警时，交警以不是交通事故为由推给派出所。还有的是单位内部保卫部门或者安全运行部门处理。根据《中华人民共和国人民警察法》第六条规定：“公安机关的人民警察按照职责分工，依法履行下列职责：…(三)维护交通安全和交通秩序，处理交通事故…”。可见公安机关无论对道路交通事故还是非道路交通事故的处理都具有法定义务，至于是由交巡警部门处理还是基层派出所处理，取决于内部分工。对于道路以外发生的事故处理，依据《道路交通安全法》第七十七条规定，车辆在道路以外通行时发生的事故，公安机关交通管理部门接到报案的，参照本法有关规定办理。依据《道路交通安全法实施条例》第九十七条规定，车辆在道路以外发生交通事故，公安机关交通管理部门接到报案的，参照道路交通安全法和本条例的规定处理。车辆、行人与火车发生的交通事故以及在渡口发生的交通事故，依照国家有关规定处理。因此，发生非道路交通事故后应立即报案，由公安部门处理。
对于不触犯刑律的非道路交通事故。交巡警部门负责接处警，勘察事故现场， 固定有关证据，分析事故原因，综合作出非道路交通事故认定书，由最初受理的单位应当事人申请进行调解，调解不成功出现纠纷时，通知当事人向人民法院提起民事诉讼；或者不组织调解工作，直接告知当事人向法院提起民事诉讼。
对于触犯刑律的非道路交通事故。交巡警部门和公安派出所共同负责接处警，负责事故现场前期处置工作，勘察事故现场，调查取证，固定证据，交巡警部门向派出所、刑侦部门提供《非道路交通事故认定书》，分析事故原因，同时根据案情发展情况及案件性质，及时移交刑侦部门按照最高人民法院《关于审理交通肇事刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（2000）第33号第八条第二款规定，应定过失致人死亡罪定性处罚，追究肇事者相应的刑事责任。
三、非道路交通事故损害赔偿的法律适用
非道路交通事故人身损害赔偿与道路交通事故的人身损害赔偿程序和要求基本一致。不同点在于，当事人起诉立案证明事实发生的证据不同。道路交通事故发生后，交通警察部门出具的是《道路交通事故认定书》。而非道路交通事故发生后，法律法规并没有规定由交通警察出具何种文书。但有一点就是出具能够证明案件发生的证明材料。一般为《非道路交通事故认定书》，也有的出具《非道路交通事故分析意见书》、《非道路交通事故通知书》等等。对于此认定书不服能否进行复议、复核，法律没有明确规定。但是，根据《道路交通事故处理程序规定》第五十二条规定，有下列情形之一的，复核申请不予受理，并书面通知当事人。（四）车辆在道路以外通行时发生的事故。因此，非道路交通事故不能想当然的参照道路交通事故申请复核。（全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会在法工办复字〔2005〕1号《关于交通事故责任认定行为是否属于具体行政行为，可否纳入行政诉讼受案范围的意见》中指出，公安机关交通管理部门制作的交通事故认定书，作为处理交通事故案件的证据使用。因此，交通事故责任认定行为不属于具体行政行为，不能向人民法院提起行政诉讼。）
其他赔偿项目及依据均与道路交通事故人身损害赔偿适用法律一致。主要包括《中华人民共和国民法通则》、最高人民法院《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》、《中华人民共和国道路交通安全法》、《中华人民共和国保险法》、《中华人民共和国侵权责任法》、《最高人民法院关于确定民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释》、《中华人民共和国民事诉讼法》等法律法规。
四、非道路交通事故与交强险的赔付
遇到非道路交通事故时，许多保险公司以不是道路交通事故而拒赔。其实，这是对交强险设立的目的和背景的不理解以及对法律的不熟悉所致。国务院《机动车交通事故责任强制保险条例》第二十一条规定“被保险机动车发生道路交通事故造成本车人员、被保险人以外的受害人人身伤亡、财产损失的，由保险公司依法在机动车交通事故责任强制保险责任限额范围内予以赔偿”；第四十三条规定：“机动车在道路以外的地方通行时发生事故，造成人身伤亡、财产损失的赔偿，比照适用本条例”。 由此可见，上述法律、法规对“交强险”的适用范围不仅仅局限于“交通事故”，还包括“车辆在道路以外通行时发生的事故”。因为《道路交通安全法》中的“参照本法有关规定办理”和《道路交通安全法实施条例》中“比照适用本条例”并未限定范围，也就是车辆在非道路上通行发生事故时，只要当事人报警的，在责任认定及交强险适用等方面都可参照《道路交通安全法》及《机动车交通事故责任强制保险条例》的有关“交通事故”的相关规定办理。
因此，非道路交通事故的受害人完全可以依据上述法律法规要求保险公司在交强险范围内承担责任。
五、非道路交通事故中的刑事案件
非道路交通事故中也存在着刑事案件。2000年11月10日最高法院《关于审理交通肇事刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第8条明确规定：“在公共交通管理的范围外，驾驶机动车辆或使用其它交通工具，致人伤亡或者使公共财产或他人财产遭受重大损失，构成犯罪的，应以刑法第134条、第135条、第233条等规定定罪处罚。”该司法解释明确了非道路交通事故的刑罚法律适用问题，即应以刑法第134条重大责任事故罪、第135条重大劳动安全事故罪、第233条过失致人死亡罪定罪量刑。仔细辨析非道路交通事故犯罪的特征，犯罪主体是一般主体，不作交通运输人员和非交通运输人员的区别;犯罪主观方面是具有过失;客观方面特征主要有两个方面：一是造成他人重伤、死亡或公私财产遭受重大损失;二是在法律的“道路”以外发生的事故。非道路交通事故犯罪的刑法特征与重大责任事故罪、重大劳动安全事故罪、过失致人死亡罪是相符合的。它与交通肇事罪虽有相似之处，但在主观方面行为人负遵守道路运输管理法规的法定义务不如交通肇事罪那样严格，其次发生地是在法律规定的“道路”以外，这是非道路交通事故犯罪与道路交通事故犯罪的主要区别。两者在量刑上也不相同，重大责任事故罪、重大劳动安全事故罪、过失致人死亡罪最高法定刑是七年，而交通肇事罪中因逃逸致人而死亡的，可处七年以上有期徒刑。因此非道路交通事故构成犯罪的，应以重大责任事故罪、重大劳动安全事故罪、过失致人死亡罪定罪量刑。
当然，在非道路上驾驶车辆时处于故意，以车辆作为犯罪工具时，可能涉嫌故意伤害、故意杀人等罪名。如果不计后果，酒后驾驶，或者泄私愤的横冲乱撞，可能涉嫌危险驾驶罪。
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