铁道部


铁路局、分局机关机构编制限额管理的决定
铁道部


一、本限额方案是现阶段部对铁路局、分局的机构编制实行宏观控制的具体规定。采取这一举措，是深化改革、强化管理、促进发展的需要，是关系铁路全局的大事，是铁路运输管理体制改革迈出的重要步骤。各局、分局领导和机关干部必须树立改革意识、全局观念，提高认识，统一
思想，增强责任感和紧迫感，以积极主动的态度，坚决、认真地贯彻执行部党组的决定。
二、实行行政和党群部门全面定编、同步精简。不能从局部出发，强调各自的特殊性，必须按规定实施。任何部门不得例外，这是一条纪律。公检法机构编制限额方案待以后另行公布。
三、要坚持精干机关、服务基层的方针和精简、统一、效能的原则，以合理配置职能为前提，以提高工作效率和企业效益为目的，制定好本单位的实施方案。要相应建立健全机关工作制度，认真改进机关工作作风，提高办事效率，一定要有新变化、新气象。
四、限额方案是部控制的最高限制数额，不是设置机构、配备人员的标准。各单位要结合实际，在限额内制订先进的编制标准。凡已低于限额的，要保持先进，不得降低标准、扩大机构编制。列入国家和我部实行现代企业制度改革试点的运输企业，在规定的限额内应有更大精简。对工
业、工程及其他直属单位的机关均应精简。
五、限额方案是总量管理，在限额内企业的具体机构设置及其编制安排，由企业自主确定。上级部门不得以任何理由，以业务文件、会议纪要、领导讲话等各种形式进行干预，更不允许利用分钱、分物、批指标、批项目、检查评比等职权对下施加影响。过去各部门在业务文件中有关机
构编制的规定，一律不能成为企业必设机构编制的依据，均以本通知和本方案为准。今后，因特殊情况要求各级设立临时机构的，必须经部编委批准。
六、要妥善安排富余人员，积极搞好人才分流。充分利用这次精简机遇，从实现铁路多元经济战略目标出发，坚决转移一批机关骨干力量充实多经企业，以开辟铁路新的经济增长点。同时，也要抽调一批年轻同志加强基层生产一线。
七、这次精简不涉及基层站段。为维护稳定，对基层站段的机构、编制、级别、领导职数一律不动，暂行冻结。各单位要加强领导，保证运输生产的正常运行。
八、铁路局、分局党政主要领导必须亲自挂帅，坚决按党性办事，下决心抓好精简工作，统一领导，统一部署。要做好深入细致的思想政治工作，采取有力措施，确保全面落实。必须做到真正精简，不做表面文章，不搞数字转移。要严格按部规定着重做好附属机构以及限额外机构的清
理与精简工作。
九、各级劳资、组织部门为机构编制工作主管机构，分别担负行政和党群系统的机构编制管理工作。两个部门要紧密配合，协同动作，认真履行职责，坚持归口管理，切实做好工作。
十、要严明机构编制纪律，不许机构升格，不许私分财物，不许突击提干，切实纠正干部任用中的不正之风。干部（人事）、财务部门要在部控制的限额内以及据此制定的企业机构定员表配备人员、核发经费。劳资部门要把企业执行部控限额与核定企业工资总额挂钩，推动企业精简工
作。机构编制主管部门要强化编制监督，坚决维护编制纪律，对违反部规定者，有权提出处理意见，报请领导追究有关人员的责任。
十一、要保证今年内基本完成精简任务。精简方案于三季度内报告部机构编制委员会办公室，改革后的机构定员表要报部核备。明年初，部将组织检查验收。凡超过部控各项限额规定的，部将核减其工效挂钩工资总额。
十二、部机关各部门应按部“三定”方案要求，转变职能，改进作风，为企业改革创造良好的外部环境。要坚决、认真贯彻执行部的决定，积极支持企业搞好精简定编工作。
附件：铁路局、分局机关机构编制控制限额方案。

附件：铁路局、分局机关机构编制控制限额方案
一、控制范围
各铁路局、分局两级机关行政、党委、纪委、工会、团委等各部门及其附属机构，以及各学（协）会办事机构和分局派驻各地区的办事机构等。
二、控制项目
铁路局、分局的领导职数、机关职能机构设置数，机关人员编制数、机关附属机构设置数、机关附属机构人员编制数。以上均按铁路局、分局和各部门分别控制。
三、控制限额
（一）铁路局、分局机关
各铁路局及其分局机关的机构编制控制限额详见附表。党委机构设4个、表中列3个，不含与人事部门合设的干部部。
（二）铁路局、分局附属机构
1．行政部门共性的附属机构，各铁路局设10个以内。人员编制总额暂按各铁路局现定员精简10％，由部控制；各分局设3个以内，人员编制由各铁路局从严控制，进行精简。
2．各铁路局、分局工会的附属机构（如：文化宫、体育馆、图书馆、音像站等）及其编制限额，暂按各铁路局现定员精简10％，由局控制。
四、口径说明
（一）铁路局、分局行政及党群领导职数适用职名
1．行政：局长、副局长、分局长、副分局长、总工程师、总经济师或总会计师（“总”也可由副局长、副分局长兼任）；
2．党委：书记、副书记；
3．纪委：书记、副书记；
4．工会：主席、副主席；
5．团委：书记、副书记；
（二）党群和行政机构编制管理分工
对一些党政合署办公或与党政工作部有关的机构编制，此次定编操作分工如下：
党群众编制部门负责：政法办（综治办）、职工思想研究会、劳动争议、行政干部监察。
行政编制部门负责：老干部工作（含活动室），关工委办，退管办，信访办，保密办，路风办，人民武装，人防战备，党群干部管理，党、纪、团部门的工勤人员。
以上人员的统计口径和领导关系均维持原系列不变。
（三）铁路局、分局机关职能机构控制限额计算范围
1．行政部门
行政部门职能机构控制限额计算范围，原则按铁劳［1991］75号部文件执行，包括机关行政职能工作的全部处室。不含工业、多种经营、集体经济、对外经济、社会保险、老干部管理、关工委办、学（协）会和分局普教办等机构。
2．党群机构
党委职能机构，包括统战、侨务；纪委职能机构，包括行政干部监察；工会职能机构，包括技协、劳动争议调解。
（四）铁路局、分局机关人员编制数控制限额计算范围
1．行政部门
原则按铁劳［1991］75号部文规定的计算范围，包括铁路局、分局行政领导干部和机关限额内行政职能机构的全部管理人员和生产人员（分局运输、机务、车辆高度人员除外）。其中含科技管理、林业、地亩、防震、档案、物价、计划生育、爱国卫生、装卸、集装箱管理、部驻
局机车验收、概算定额、劳动定额查定、保价运输、史志、保密、房改、人民武装、人防战备、机要通信管理、党群干部管理等工作人员。
2．党群部门
党委包括领导干部及其职能机构（组织部、宣传部、办公室，包括统战、侨务工作）和政法办（综治办）的全部管理人员；纪委包括领导干部和纪检、行政干部监察人员；工会包括领导干部及其职能机构和技协、劳动争议调解等工作的全部人员；团委和直属机关党委（含纪委、工会、
团委）包括领导干部及其职能机构的全部人员。
（五）铁路局、分局机关行政部门附属机构的设置及其人员编制控制限额计算范围。
机关附属机构，是指其业务和党政工作由机关某部门归口管理，但该机构编制不列入机关序列的机构。其主要任务是为机关职能部门实施管理承担辅助性、技术性、服务性工作，不承担管理职能。部控制的机构和人员编制限额计算范围，不包括因地制宜特点显著的附属机构，以及在原
撤销8个铁路局后仍保留的附属机构。这部分附属机构由各铁路局从严掌握，自行控制，并按现定员至少精简10％。
铁路局行政共性的附属机构现为：机务化验室、电力试验室、牵引试验车、机车自控监测检修中心、红外线技术检修所、旧线测量队、桥梁鉴定队、轨道检查车、钢轨探伤组、通信试验室、信号试验室、机要通信室。
分局行政共性的附属机构现为：安全宣传车、电务试验室、机要通信室。
五、有关规定
（一）铁路局、分局专业部门管理体制改革，设立经营性并兼有管理职能的公司后，由部按原定编核减编制限额。
（二）分局下设的地区办事处和地区党委实行分步撤销。对已撤销分局所在地或有5个以上主要运输基层单位的地区，经铁路局批准报部核备，可暂保留办事机构。其他都应撤销，凡分局所在地的办事机构一律撤销。暂时保留的地区办事机构必须精简，党政合署办公，职能限定为：对
外与地方联系，对内组织直辖市；编制限定在4人以内。地区办事机构撤销后，目前若因特殊需要对地方尚有必要的社会工作联系地区，经部批准呆暂设1～2名专职派驻人员。
分局机关各职能部门，均不得在各地区设立其他机构和派驻专职人员；凡已设立的派驻机构及其专职人员一律撤销。
铁路局设立的驻外地办事机构，要从严掌握，不得设内部机构，并大力精简人员。
（三）铁路局、分局可设副总工程师，兼任总工程师室主任，占该室领导职数，不列入局、分局行政领导职数范围。不设局、分局副总经济师、副总会计师、助理等职。铁路局党政副职不设专职秘书，分局党政副职均不得单设或共设秘书。
（四）铁路局行政、党委根据工作需要可设处、科两层职能机构，不足8人的处，下面不设科。处、科的设立条件应在3人以上。不得擅自将科改名称升格为副处级，已升格者一律改回。局纪委、工会和团委均只设一层职能机构，设立条件应在3人以上。
分局行政、党委、纪委和工会均只设一层职能机构。行政部门称分处（室）、党委部门称部（室），正职可配副处级干部。职能机构的设立条件应在3人以上。团委不设职能机构。
铁路局、分局纪委职能机构正职配备，仍按铁党［1991］28号部文执行。铁路局工会职能机构正职配副处级干部。铁路局团委职能机构正职和分局工会职能机构正职均配正科级干部。
铁路局党政职能机构领导职数的设置：
第一层职能机构3～7人设1名，8～15人设2名，16～30人设2～3名，31人以上设3～4名，运输处根据需要可增设1名；第二层职能机构3人以上设1名，4～9人设2名，9人以上可设3名。
分局党政职能机构领导职数的设置：
3～7人设1名，8～15人设1～2名，16～30人设2～3名，31人以上设3～4名。
铁路局纪委、工会和团委职能机构领导职数的设置按铁路局党政第二层职能机构办理。
以上规定亦适用于铁路局、分局限额外职能机构的设立和领导职数的设置。
（五）铁路局、分局限额外职能机构的人员编制，要与限额内机构的人员编制同幅度精简。
（六）学（协）会办事机构人员编制，应本着精简原则，以自收自支可能为依据。对已设有专职办事人员编制的学（协）会，要进行精简，编制限额暂为：铁路局的4人以内，分局的2人以内，以后还要逐步核减直至转为自立。今后设立学（协）会，一律经费自理，不再设由行政费列
支专职人员编制。
六、本文的解释权在铁道部机构编制委员会办公室。



1995年7月20日
企业法律风险防范体系的建立与完善

管荣齐


内容提要：企业法律风险由不规范行为所引起，有纯粹和投机性、外部环境和企业内部之分，表现在设立、合同、并购、知识产权、人力资源、税收等方面。有效防范企业法律风险，是企业参与市场竞争、自身发展壮大、构建和谐社会的需要和保障，必须强化法律风险意识、建立和完善规章制度、根据实际抓重点、保证法务人员履行职责、加强内部监督与考核、重视和加强企业间交流与合作。机制与体系不同，基于防范法律风险构筑企业经营管理体系，较之建立法律风险防范机制，更加直观、现实和有效。企业法律风险防范体系的建立以规范化、个性化、合同化为指导思想，以制度、流程、表单、文本为体例形式，重视律师作为法律和企业管理专家的作用。企业法律风险防范体系由企业设立、投资管理、行政管理、人力资源管理、财务管理、采购与外包管理、技术质量管理、生产管理、营销管理九大模块构成，必须不断完善和持续改进。
关键词：企业法律风险 企业法律风险防范 企业法律风险防范体系
一、 企业法律风险概述
1、 企业法律风险的概念
《国有企业法律顾问管理办法》第一次正式提出了“企业法律风险”的概念。所谓“企业法律风险”，是指在法律实施过程中，由于行为人做出的具体法律行为不规范而导致的，与企业所期望达到的目标相违背的法律不利后果发生的可能性。法律风险不等于违法风险，但所有导致法律风险的行为都具有不规范性。法律风险的成因包括违法行为、自甘冒险行为、法律的不确定性、法律环境的不完善性以及法律监控活动的不规范性等。
2、 企业法律风险的分类
根据法律风险所产生的结果是否具有单一性，可以分为纯粹法律风险和投机法律风险。所谓“纯粹法律风险”，是指只能产生法律意义的不利后果的法律风险。所谓“投机法律风险”，是指从法律意义上可能产生有利结果和不利结果的法律风险。投机法律风险是一种机会性风险，它从一定意义上鼓励人们的冒险行为。
根据引发法律风险的因素来源，可以分为外部环境法律风险和企业内部法律风险。所谓“外部环境法律风险”，是指由于企业以外的社会环境、法律环境、政策环境等因素引发的法律风险。由于引发因素不是企业所能够控制的，因而不能从根本上杜绝外部环境法律风险的发生。所谓“企业内部法律风险”，是指企业内部管理、经营行为、经营决策等因素引发的法律风险。由于引发因素是企业自身能够掌控的，所以企业内部法律风险是防范的重点。
3、 企业法律风险的表现
（1） 企业设立中的法律风险：在设立企业的过程中，企业的发起人是否对拟设立的企业进行充分的法律设计，是否对企业设立过程有了充分的认识和计划，是否完全履行了设立企业的义务，以及发起人本人是否具有相应的法律资格，这些都直接关系到拟设立企业能否具有一个合法、规范、良好的设立过程。
（2） 合同法律风险：指在合同订立、生效、履行、变更和转让、终止及违约责任的确定过程中，合同当事人一方或双方利益损害或损失的可能性。合同作为一种实现合同当事人利益的手段或者工具，具有动态性，双方当事人通过合同确定的权利义务的旅行，最终需要确定某种财产关系或者与财产关系相关的状态的变化，得到一种静态财产归属或类似的归属关系。而在实现最终的静态归属过程中，可能有各种因素影响最终归属关系的视线，当合同利益的取得或者实现出现障碍，一种根源于合同利益的损失风险就展现出来。
（3） 企业并购法律风险：并购是兼并与收购的总称。从法律风险的角度看，企业收购并没有改变原企业的资产状态，对收购方而言法律风险并没有变化。因此，企业并购的法律风险主要表现在企业兼并中。企业兼并涉及公司法、竞争法、税收法、知识产权法等法律法规，且操作复杂，对社会影响较大，潜在的法律风险较高。
（4） 知识产权法律风险：知识产权是蕴涵创造力和智慧结晶的成果，其客体是一种非物质形态的特殊财产，要求相关法律给予特别规定。多数企业没有意识到或没有关注知识产权的深入保护，从法律风险的解决成本看，避免他人制造侵权产品比事后索赔更为经济。
（5） 人力资源管理法律风险：在我国，与人力资源有关的主要是《劳动法》和国务院制定的相关行政法规及部门规章。在企业人力资源管理过程各个环节中，从招聘开始，面试、录用、使用、签订劳动合同、员工的待遇问题直至员工离职这一系列流程中，都有相关的劳动法律法规的约束，企业的任何不遵守法律的行为都有可能给企业带来劳动纠纷，都有可能给企业造成不良影响。
（6） 企业税收法律风险：指企业的涉税行为因为能正确有效遵守税收法规而导致企业未来利益的可能损失或不利的法律后果，具体表现为企业涉税行为影响纳税准确性的不确定因素，结果就是企业多交了税或少交了税，或者因为涉税行为而承担了相应的法律责任。
二、 企业法律风险防范的必要性与可行性
1、 企业法律风险防范的必要性
（1） 有效防范企业法律风险，是企业参与市场竞争的客观需要。在当今世界，国际国内市场竞争空前激烈，企业面临的法律风险越来越多。企业要在参与市场竞争中取得优势，必须有效防范企业法律风险，以最大限度地减少和控制损失的发生。
（2） 有效防范企业法律风险，是企业自身发展壮大的重要保障。企业发展壮大，必须不断积累资产和财富，减少因法律风险造成的损失。
（3） 有效防范企业法律风险，是构建和谐社会的重要组成部分。企业作为社会的一个重要组成部分，企业生产经营状况对社会稳定起着重要作用。企业经营状况不佳，下岗失业人员增多，势必影响社会稳定，对构建和谐社会起着一定的阻碍作用。反之，则可以有力地推进构建和谐社会的进程。
2、 企业法律风险防范的可行性
我们知道，根据引发法律风险的因素来源，企业法律风险分为外部环境法律风险和企业内部法律风险。对于外部环境法律风险，由于其引发因素不是企业所能够控制的，因而不可能从根本上予以杜绝。但对于企业内部法律风险，其引发因素是企业自身能够掌控的，因而成为企业法律风险防范的重点。企业内部法律风险的引发因素包括：企业的设立行为、决策行为、管理行为、生产行为、经营行为，通过健全制度、理顺流程、完善表单、规范文本，完全可以避免。
2005年3月18日，国务院国资委与全球企业法律顾问协会在京召开了国有重点企业法律风险防范国际论坛。国务院国资委黄淑和副主任在论坛上发表了题为《加强法律风险防范保障和促进中国国有企业改革与发展》的讲话，对国有重点企业加强法律风险防范提出了建设性的意见。但是，对众多中小企业来说，甚至对一些大型国有企业来说，防范法律风险还需从基础工作做起。
（1）有效防范企业法律风险，必须强化企业领导人和员工的法律风险意识。企业领导人的法律风险意识，是有效防范企业法律风险的关键。相当部分企业领导人的法律风险意识仍然滞后，在决策时往往忽视或者轻视了法律风险的存在，更注重于速度和效率，结果是不但达不到决策的预期目标，而且造成不必要的损失，甚至给企业生产经营带来严重危害，导致企业走向衰落、倒闭。企业员工由于工作岗位的不同，发生的法律风险原因和结果也不尽相同。所以，对不同工作岗位的员工，必须有针对性地培养不同的法律风险意识。只有企业领导人和全体职工都建立起了法律风险意识，企业在生产经营活动中，才可能减少和避免发生潜在的法律风险。
（2）有效防范企业法律风险，必须建立和完善企业规章制度。建立和完善企业规章制度，是有效防范企业法律风险的重要内容。企业必须根据自身参与市场竞争的内外部环境，对涉及法律风险的重要事项，以企业规章制度的形式对事前预防、事中控制和事后补救作出明确规定。同时，对于企业规章制度，应根据企业的发展和市场竞争环境的变化，适时作出相应的修改，保证企业规章制度合理合法并适应市场竞争的需要。
（3）有效防范企业法律风险，必须根据企业实际抓住工作重点。不同类型的企业，在防范企业法律风险中，有不同的工作重点。比如生产型企业与销售型企业，在有效防范企业法律风险中，前者更加注重知识产权管理以及技术创新与保护等工作重点，后者更加注重合同管理、客户资料的保密和销售网络的完善等工作重点。在防范企业法律风险过程中，企业必须结合实际抓住工作重点，才不会避重就轻，造成顾此失彼。
（4）有效防范企业法律风险，必须保证企业法律事务工作人员履行相应的工作职责。虽然每个企业都不可能按照或者参照《企业法律顾问管理办法》、《国有企业法律顾问管理办法》建立起健全的法律事务工作机构，但是必须要拥有高素质的从事企业法律事务的工作人员，并保证其履行相应的工作职责。保证企业法律事务工作人员履行相应的工作职责是有效防范企业法律风险的重要保证。
（5）有效防范企业法律风险，必须加强企业内部监督与考核。企业内部监督与考核，同企业生产经营密切机关，也是建立企业法律风险防范机制的关键环节。只有加强企业内部监督与考核，切实做到事前预防、事中控制和事后监督，才能有效防范企业法律风险。
（6）有效防范企业法律风险，还需要重视和加强企业间交流与合作。企业在参与市场竞争中，与其他企业不但是竞争对手，也是合作伙伴，相互间应建立起稳定的交流与合作关系，彼此取长补短，有效防范企业法律风险。
三、 企业法律风险防范体系的建立与完善
1、 机制与体系
机制与体系不同。所谓“机制”，就是制度加方法或者制度化了的方法。所谓“体系”，是指若干事物或某些意识互相关联而构成的整体。机制没有独立的表现形式，常常蕴含在某一体系之中。体系则有自己独立的表现形式，是具有一定结构、层次和形式的文件化系统。企业经营管理的目标主要有两个：一是增加收入、节约开支，提高工作效率和经济效益；二是防范和化解法律风险，维护企业财产和交易安全。这两个目标对于不同规模的企业，对于处于不同发展阶段的企业，有不同的侧重点。但无论如何，维护财产和交易安全，是企业的基本目标要求，因此从防范法律风险的角度构筑企业经营管理体系，较之建立法律风险防范机制而言，更加直观、现实和有效。
2、 企业法律风险防范体系的建立
法律风险防范体系的建立是指企业根据法律风险的特性，建立起行之有效的避免承担经济损失或者其他风险的制度、流程、表格和文本。法律风险防范体系是管理学与法学有机结合的跨学科的研究成果，旨在提高中小企业管理的规范化水平，以人为本，明确责权利，注重效率和创新。
（1） 企业法律风险防范体系建立的主要思想：①规范化：建立制度，理顺流程。制度是企业的基本行为规范，企业的一切人和事都要在制度下进行活动；流程是企业实现目标必须遵循的过程方法，要讲时间效率，还要讲投入产出。②个性化：与企业实际紧密结合，具有本行业、本企业的鲜明特点。不同的行业，不同的企业，除基本制度、基本流程、基本体例以外，可以具有不同的文件组合，不同的文件内容。③合同化：将合同引入企业内部管理，上下级之间、上下位部门之间以合同的形式协商、确定相互间的权利义务关系。相对于制度化而言，合同化更明确，更人性化，更易接受和执行。
（2） 企业法律风险防范体系的体例和模块：企业法律风险防范体系的体例由制度、流程、表单、文本组成，这四种体例形式有机结合，形成一个相互联系的统一整体。企业法律风险防范体系包含九大模块：一是企业设立模块，内容包括企业设立、企业变更和法人治理；二是投资管理模块，内容包括股权管理、投资收益管理、股份转让和股票上市；三是行政管理模块，内容包括文件档案管理、对外关系协调、办公设备设施和后勤管理；四是人力资源管理模块，内容包括人员、薪资、考核和培训管理；五是财务管理模块，内容包括资产负债、资金往来、账目和报表管理；六是采购与外包管理模块，内容包括合格供方的选择与评价、采购合同的签订与履行、所购货物的验收与入库；七是技术质量管理模块，内容包括技术开发与改造项目的立项、实事、评审，新产品试制与工装改造，原材料、半成品、成品的质量检验，质量管理体系的运行与维护；八是生产管理模块，内容包括生产组织、现场管理、设备维护与保养；九是营销管理模块，内容包括市场、销售和售后服务管理。
（3） 企业法律风险防范体系的建立方法：企业法律风险防范体系是基于防范法律风险的经营管理系统，既是跨学科的理论研究成果，又是实践经验的科学总结，具有较强的专业性和复合型，单单拥有管理学或法学一个学科的理论与实践是不够的，必须将二者有机结合起来。因此，建立企业法律风险防范体系，离不开专家的作用，而这个专家既要精通法律，又要精通企业管理。这样的专家，只能到律师中去寻找，因为只有以企业为主要服务对象的律师，才能满足这样的要求。由此可见，建立企业法律风险防范体系的基本方法，不外两种：一是专家指导，企业自行建立和运行；二是专家建立，并指导企业运行。
3、 企业法律风险防范体系的完善
企业法律风险防范体系是以防范企业法律风险为基本目标的经营管理系统，无论是起因于违法行为、自甘冒险行为的法律风险，还是起因于法律的不确定性、法律环境的不完善性以及法律监控活动的不规范性的法律风险；无论是属于外部环境的法律风险，还是属于企业内部的法律风险，都会因企业内外资源状况的变化而变化，因此必须不断调整企业的制度、流程、表单和文本，即企业法律风险防范体系，以适应和满足企业所面临的新的形势。企业法律风险防范体系的完善也必须制度化，并实行目标管理，唯有如此，这一体系才能永葆青春、永久存续和发挥作用，企业才能健康、有序、可持续地发展，才能做大、做强、做久！

作者
管荣齐，高级经济师、律师，专业方向：民商法、经济法，工作单位：山东康桥律师事务所，联系电话：13075368312，Email：guanrq@beelink.com。

主要参考文献：
1、 吴长军著：《国有企业经营风险防范法律对策研究》，中国民商法律网，2005年1月。