青岛市人民政府关于印发《青岛市人民政府工作规则》的通知
山东省青岛市人民政府
青政发〔2003〕50号
青岛市人民政府关于印发《青岛市人民政府工作规则》的通知
各区、市人民政府,市政府各部门,市直各单位:
《青岛市人民政府工作规则》已经2003年6月12日市十三届人民政府第4次常务会议通过,现予印发,于2003年7月1日起执行。
青岛市人民政府工作规则
第一章 总 则
第一条 为使市政府各项工作法制化、规范化、制度化,进一步提高行政效能,根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和国家、省、市的有关规定,制定本规则。
第二条 市政府要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,认真贯彻党的路线、方针和政策,执行党中央、国务院,省委、省政府和市委的指示、决定,实行科学民主决策,坚持依法行政,接受人民监督,努力建设行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的政府。
第三条 市政府组成人员要认真履行宪法和法律赋予的职责,坚持解放思想,实事求是,与时俱进,开拓创新;要忠于职守,服从命令,顾全大局,全心全意地为人民服务。
第四条 市政府组成人员要带头廉洁自律,率先垂范,严格遵守并坚决执行党中央、国务院,省委、省政府和市委、市政府关于廉洁勤政的各项规定,自觉接受群众的监督;要进一步发扬艰苦奋斗的优良传统,厉行节约,反对铺张浪费;要坚持深入实际,调查研究,求真务实,真抓实干,力戒工作的随意性和盲目性。
第五条 市政府各部门要严格依照法律法规行使职权。要各司其职,各负其责,在各自职权范围内积极主动地做好工作;要转变政府职能,改进机关作风,强化科学管理,推进电子政务,提高工作效率和管理水平;要相互协调,密切配合,切实贯彻落实国务院和省、市政府的各项工作部署,确保政令畅通。
第二章 市政府组成人员和工作部门的主要职责权限
第六条 市政府由下列人员组成:市长,副市长,秘书长,市政府组成部门的局长、主任。
第七条 市政府实行市长负责制,市长领导市政府的工作。副市长、秘书长协助市长工作,并对市长负责。常务副市长协助市长主持市政府日常工作。市长外出期间,由常务副市长主持市政府全面工作。
第八条 副市长、秘书长按分工负责处理分管工作。对分管工作中的重要情况,要及时向市长汇报。受市长委托,可代表市政府进行外事活动。
第九条 市政府秘书长在市长领导下,负责处理市政府日常工作,协调落实市政府决定事项和市长交办事项。
第十条 市政府各局局长、各委(办)主任负责本部门的工作。市政府工作部门受市政府统一领导,在本部门的职权范围内行使职责。
第十一条 涉及多个部门职责范围内的工作,主办部门要主动与协办部门协调,协办部门应积极配合。部门需要向市政府汇报的事项,应先向分管副市长汇报;确需向市长汇报的,必须事前征求分管副市长的意见。部门向市政府汇报工作,必须由主要负责人汇报,主要负责人因故不能汇报的,委托分管副职汇报。
第十二条 市政府工作中的重大问题,须经市政府全体会议、市政府常务会议讨论决定。
第三章 会议制度
第十三条 市政府实行全体会议、常务会议、市长办公会议和市政府专题会议制度。
市政府视情召开全市性会议部署工作。
第十四条 市政府全体会议由市长、副市长、秘书长、市长助理和市政府组成部门的主要负责人组成。必要时可召开扩大会议,市政府副秘书长,市政府直属机构、办事机构、派出机构、议事协调机构的办事机构,各区市政府及市直单位主要负责人参加。视情邀请市委有关部门,市人大常委会、市政协有关专门委员会,民主党派、群众团体,中央、省驻青有关单位负责人列席会议。
市政府全体会议的主要任务是:(一)传达贯彻党中央、国务院,省委、省政府和市委的重要指示、决定和会议精神,传达贯彻市人民代表大会及其常委会的决议、决定;(二)总结和部署市政府一段时期的重要工作;(三)讨论通过提请市人民代表大会审议的政府工作报告;(四)讨论分析全市经济和社会发展形势;(五)通报重要工作情况;(六)需要由市政府全体会议讨论决定的其他重大问题。
市政府全体会议原则上每半年召开一次,必要时由市长决定随时召开。会议议题由市长确定,由市长或常务副市长召集并主持。
第十五条 市政府常务会议由市长、副市长、秘书长、市长助理组成,青岛警备区1名主要领导参加。副秘书长列席,市政府有关部门主要负责人在研究相关问题时列席会议。根据会议内容,可邀请市人大常委会、市政协有关专门委员会负责同志及有关专家列席会议。
市政府常务会议的主要任务是:(一)传达党中央、国务院,省委、省政府和市委的重要指示、决定和会议精神,传达市人民代表大会及其常委会的决议、决定,提出具体贯彻意见;(二)讨论通过提请市人民代表大会及其常委会审议的议案和重大事项;(三)讨论审议地方性法规(草案)、政府规章和政策规定;(四)讨论分析全市经济和社会发展形势;(五)讨论通过重大改革事项和制定重要政策措施;(六)审议需经市政府任免和奖惩的国家工作人员的事项;(七)通报重要工作情况;(八)讨论决定市政府工作中的其他重大事项。
市政府常务会议由市长决定召开,由市长或常务副市长召集并主持。市政府常务会议在市长、副市长超过半数时方能召开。
第十六条 市长办公会议由市长、副市长组成,秘书长、市长助理、副秘书长列席。必要时,市政府有关部门主要负责人列席。
市长办公会议的主要任务是:(一)通报全国、全省重要会议精神并提出贯彻意见;(二)分析研究一个时期全市经济和社会发展形势;(三)研究审定重大基建和技改项目、较大预算开支项目和重大预算外开支项目;(四)研究市政府部门和区市报请市政府解决的重要问题;(五)研究决定市政府日常工作中需集体决定的其他重要事项;(六)通报交流市政府重要工作情况。
市长办公会议由市长决定召开,市长或常务副市长召集并主持,根据需要不定期召开。
第十七条 市政府专题会议由市长、副市长或市长、副市长委托秘书长、市长助理、副秘书长召集,市政府有关部门负责人参加。涉及两位以上副市长分管工作的,可共同召集会议。会议的主要任务是:(一)研究协调分工职责范围内的专门问题,处理日常业务工作;(二)协调解决部门之间有意见分歧的问题;(三)研究协调需提交市政府集体研究决策的有关问题。
第十八条 拟提交市政府全体会议、常务会议和市长办公会议研究的议题,经市政府秘书长审核后报市长或主持会议的常务副市长确定。会议的日常组织工作由秘书长负责。议题由提报部门于会前1周报送市政府督查室。如有急需研究的事项,须报经市长或主持会议的常务副市长同意后,可临时列入会议议题。
第十九条 凡需市政府常务会议和市长办公会议讨论决定的事项,议题主办部门均应填写《会议议题提报单》,列明汇报要点及需市政府确定的事项。内容涉及其他部门职权范围的,主办部门应与其他部门进行协调会商,达成一致意见。参与协调的部门主要负责人必须在《会议议题提报单》上签名。经协商不能取得一致意见的,报请分管副市长或由分管副市长委托市长助理、副秘书长协调。经协调仍不能取得一致意见,又确需提交会议研究的议题,应列明各方理据,由分管副市长提出倾向性意见。拟提交会议研究的议题材料,会前须经分管副市长及分管市长助理或副秘书长审查把关。汇报材料原则上不超过3000字,汇报时间一般不超过10分钟。对其他需要说明的内容,可作为附件供与会人员参阅。
第二十条 部门负责人会前已参与协调,会上不重复发表意见,必要时应会议主持人要求,对有关事项作解释说明。代替主要负责人出席会议的副职,会前必须充分了解相关议题的情况以及本部门的意见,会上不得发表与本部门意见相悖的观点。
第二十一条 市政府部门出席或列席市政府全体会议、常务会议和市长办公会议,必须由部门主要负责人参加。因故不能与会的,要事先向秘书长请假,同时授权副职参加。未经批准不得由其他人员代替或带助手与会。副市长因故不能与会,应于会前向市长或主持会议的常务副市长请假。市长助理、副秘书长因故不能与会,要向秘书长请假。
加强会议签到管理,实行会议出席情况向主持人报告制度。市政府全体会议、常务会议、市长办公会议和市政府其他重要会议的出席情况,列入部门目标考核。与会人员进入会场后须将通讯工具置于无声状态,会议期间不得随意处理与会议无关的事务,确需中途离开会场,应征得主持人同意。
第二十二条 市政府常务会议纪要、市长办公会议纪要经市政府分管副秘书长、秘书长审核后,报市长签发。也可由市长委托主持会议的常务副市长签发。市政府专题会议纪要由会议主持人审定后,市长或副市长签发。
第二十三条 大力精简会议。市政府各部门拟以市政府名义召开的全市性会议,要提前报市政府审批。拟在下一年度召开的全市性会议,会议主办部门应于本年度11月30日前将会议内容(包括会议名称、时间、地点、会期、人数、所需经费及其来源等)报送市政府办公厅,由市政府办公厅审核汇总后提请市长办公会议决定。
需要临时召开的全市性会议,主办部门应提前按规定报批。
第二十四条 市政府召开的会议要贯彻精简、高效、节约的原则,缩短会议时间,精简会议人员,并尽量采取电视、电话或网络的形式召开。凡经费未落实的会议,一律不得召开。
第二十五条 市政府召开的会议,一般不请镇、街道办事处负责人参加。市政府部门召开的各类会议,只开到下一级对口部门,不准请下级政府负责人参加。部门召开的工作会议,原则上一年一次。除市政府召开的综合性会议外,一般性会议只安排主持人和讲话人,其他市政府领导成员不陪会。
第二十六条 上级单位通过市政府有关部门商洽在我市召开的全国、全省性会议,有关部门须提前将情况报告市政府。需市政府领导成员出席、市政府解决经费等,必须经市政府同意后,方可做出答复和安排。
第四章 公文审核签批制度
第二十七条 向市政府报送公文,应当符合《国家行政机关公文处理办法》和《青岛市实施〈国家行政机关公文处理办法〉细则》的规定。市政府办公厅按照规定统一办理各类公文。
第二十八条 为适应中国入世和政府职能转变的要求,规范行政行为,提高行政效率,对以下请示事项的公文原则上不予受理:按照法律法规,应由市场运作或应由社会中介组织或行业协会解决的问题;已进入司法程序的案件;涉及有关部门职权范围的事项,未经协商的;已列入年度计划开支项目的经费;已列入年度计划的有关事项;其他应由部门和区市自行处理的事项。
第二十九条 市政府组成人员应认真执行公文处理的有关规定,坚决杜绝“倒流件”。凡请示政府的公文,一律由办公厅按有关规定统一处理。
除市政府领导成员直接交办事项和必须直接报送的秘密事项外,上报的公文不得直接报送给个人,更不得多头主送、越级行文。
第三十条 对请示政府的事项,在报市长、有关副市长阅示时,先由秘书长、分管市长助理或副秘书长阅研。市政府领导成员阅批公文,对有具体请示事项的,应明确批示意见,并签署姓名和日期。对无请示事项的一般性公文,圈阅表示“已阅知”。
第三十一条 加快办公自动化进程,提高办文效率。对部门请示政府的事项,一般应在7个工作日内给予答复。确不能按期答复应作说明。需转有关部门办理的复杂性公文,各部门在规定时限内办理完毕后,办公厅应按规定适时答复。
第三十二条 对市政府公文要严格审核把关。部门代拟稿报送市政府后,办公厅按有关规定审核把关,分别由秘书长、分管市长助理或副秘书长审签,由市长或分管副市长签发。已经市政府有关会议研究通过的以市政府或市政府办公厅名义制发的公文,可由秘书长签发。
市政府制发的贯彻实施法律法规和规章的公文,由市政府法制办审核把关后,按上述程序办理。
第三十三条 市政府各部门(包括议事协调机构、临时机构)原则上不得直接对各区市政府行文。如确有必要,经市长或分管副市长同意后,可发政府授权件,文中应注明“经市政府同意”字样。
第三十四条 市政府规章和市政府规范性文件等,除需保密的外,均在《青岛市人民政府公报》刊登,并及时通过网络传输发布。要加强政府网站建设,及时发布政务信息,便于群众知情、参与和监督。
第五章 重要决策督查和领导批示件办理制度
第三十五条 对市政府作出的决定、部署和市政府领导成员的批示事项,各区市政府和市政府各部门、各单位的主要负责人要亲自抓落实,确保政令畅通。
第三十六条 市政府对以下重要决策的落实情况进行督促检查:
(一)《政府工作报告》确定的工作任务和政策措施;
(二)市政府全体会议,常务会议,市长办公会议,市政府专题会议,全市性工作会议等确定的工作任务和政策措施;
(三)市政府作出的有关涉及全市经济发展和社会进步大局的重要决策措施;
(四)市政府在城乡建设和改善群众生活方面要办的实事及市政府重大项目的落实情况;
(五)市政府领导成员重要批示事项。
第三十七条 重要决策督查工作按照下列程序进行:
(一)立项通知。对督查事项及时立项拟办,下发包括任务要求、承办单位、办理时限等内容的督查通知,经分管秘书长审签后通知承办单位。
(二)检查催办。市政府督查室要通过多种形式,及时掌握承办单位的贯彻落实情况,督促其按规定抓好落实,并写出书面报告。
(三)督查调研。对重要、复杂的督查事项,要协调有关部门,深入实际调查研究,掌握第一手材料,为市政府领导成员再决策提供准确的依据。
(四)汇总报告。承办单位上报的贯彻落实情况,由市政府督查室负责整理汇总,报有关市政府领导成员阅示。
第三十八条 办理督查件过程中,涉及两个或两个以上承办部门的事项,由主办部门牵头办理,协办单位要积极配合。办理情况报告由主办单位负责审签、报送。
第三十九条 党中央、国务院,省委、省政府领导和市委常委的批示件,经呈市政府有关领导成员审批后,按照分工转有关部门办理。有关部门要按规定时限报告办理情况。
第四十条 市政府领导成员在人民来信上的批示,由市委、市政府信访局组织办理。以下信函由市政府办公厅直接办理:(一)国家和省领导人及其部门主要负责人的信函;(二)国内外著名专家、学者、工商界人士的信函;(三)市级领导同志的信函;(四)区市政府和市政府各部门、各单位主要负责人的信函;(五)其他应由市政府办公厅办理的信函。第六章 依法行政制度
第四十一条 市政府根据社会主义市场经济发展的需要,适时提出地方性法规草案的议案,制定、修改或废止政府规章,确保地方性法规草案和规章的质量。
第四十二条 部门制定的规范性文件,应报市政府,由市政府法制办审查备案,并及时报秘书长、分管市长助理或副秘书长审核,分管副市长同意后实行。
第四十三条 提请市政府讨论的地方性法规草案和审议的政府规章草案由市政府法制办审查或组织起草,政府规章的解释工作由市政府法制办负责。
第四十四条 严格实行行政执法责任制和执法过错追究制,切实做到依法办事、严格执法。按照行政执法与经济利益脱钩、与责任挂钩的原则理顺行政执法体制。
第四十五条 市政府作为市人民代表大会的执行机关,根据宪法和法律的规定,定期向市人民代表大会及其常委会报告工作,认真执行市人民代表大会及其常委会的各项决议,自觉接受人民代表大会及其常委会的法律监督和工作监督。认真做好人大代表建议、批评和意见的办理工作。
第四十六条 加强同市政协的联系,认真坚持政治协商制度,及时通报每个时期的工作部署,自觉接受民主监督。认真做好政协提案的办理工作,积极支持市政协参政议政。市政府制定全市经济社会发展中长期规划和提请市人民代表大会及其常委会审议的法规草案,应听取市政协和各民主党派的意见。
第四十七条 市政府组成人员要按照规定列席市人民代表大会及其常委会,市政协全委会、常委会和相关的分组审议讨论,因故不能参加会议的,要按规定请假。
第四十八条 建立市政府重大决策事项专家咨询和公示制度。市政府制定经济和社会发展规划、城市建设和改造规划,出台重大政策、改革措施,处理关系人民群众切身利益的重大事项,应事先经市政府专家咨询委员会充分研究论证,并向社会公示,征求人大代表、政协委员和社会各界的意见。
第四十九条 建立市政府新闻发布会和发言人制度。及时准确地宣传市政府重大工作部署及政策措施,宣传全市经济社会发展情况、重要工作进展情况及重要事件的处理情况等,增加市政府工作的透明度。第七章 工作作风纪律制度
第五十条 以下重大事项须向市委请示报告:(一)全市经济和社会中长期发展规划,市政府阶段性工作情况;(二)以市政府名义上报省政府的重大请示事项;(三)涉及全局性的重大改革措施;(四)重大建设项目;(五)需要市委组织协调的重大事项;(六)涉及群众切身利益的重大问题;(七)须向市委请示报告的其他重要事项。
第五十一条 市政府领导成员在市内考察工作,要轻车简从,深入基层。根据工作需要,可由主管部门负责人随行。被考察单位要尽量减少陪同人员,不搞迎送。
第五十二条 市政府领导成员一般不出席各区市、市直各部门和各单位举行的事务性、应酬性活动。承办单位不得直接向领导成员个人呈送邀请。市政府领导成员活动的宣传报道要按市委有关规定执行。
第五十三条 市政府市长、副市长出访,由市委、市政府主要领导同志审定,报省政府批准。
市政府秘书长、市长助理、副秘书长出访,经有关副市长同意,由分管外事的副市长审核,市长批准。
各区市政府、市政府各部门和市直各单位的正职出访,经市政府分管副市长同意,由分管外事的市长助理或副秘书长审核,分管外事的副市长审定,市长批准。上述部门和单位的其他市管干部出访,经所在单位同意后,由分管外事的市长助理或副秘书长审核,分管外事的副市长批准,市政府分管副市长阅知。
第五十四条 内事接待执行统一安排、分工负责的原则。
国家有关部门来青检查、指导工作,由各接待单位提前将接待方案报市政府接待办,经分管市长助理、副秘书长审核,由秘书长报市长同意后组织实施。
省政府领导成员,省内、外兄弟地区政府主要负责人来青考察工作,由市政府接待办提出接待方案,经秘书长报市长同意后组织实施。
国家领导人来青的接待,按有关规定执行。
第五十五条 友好访问、经贸洽谈、旅游观光的境外客人来青,需请市政府领导成员参加活动的,由各主管部门提前将接待方案报市政府接待办,由接待办提出安排意见,经分管市长助理或副秘书长审核,秘书长审定后组织实施。重要境外客人来访,接待安排意见须报市长批准后组织实施。
对于国内、外宾客来青,市政府领导成员要按接待方案安排出席、陪同活动,有关部门要认真落实接待方案。
第五十六条 副市长、秘书长出差(出访)、休假,须事先向市长报告。外出的时间、地点、联系方式等事项,应及时通知市政府办公厅,由办公厅通报其他市政府领导成员。返回后,应及时向市长报告并通报办公厅。
市长助理、副秘书长,市政府各部门、市直各单位主要负责人,各区(市)长离市外出,须及时通过秘书长向分管副市长请销假,并及时将时间、地点、联系方式等通报办公厅。
市政府组成人员须将个人的有效联系方式通报办公厅,确保政令畅通。
拘亦难,缓亦难
——关于“醉驾”案件适用缓刑的思考
自“醉驾”入刑以来,由初期呈现高压“严打”态势,各地法院对“醉驾”案件被告人均判处实刑,到“醉驾”适用缓刑甚至免于刑事处罚的案件不断出现,引起了公众的广泛质疑,也引发了学者的激烈争议。对“醉驾”案件被告人均判处实刑,在一段时间内也许能起到威慑作用,但法律不仅仅具有惩罚性,还应具有教育和挽救的功能。对符合条件的被告人适用缓刑,符合我国宽严相济刑事政策、尊重法官自由裁量权和保障人权的需要,也具有节约司法资源的现实必要性。“醉驾”案件的处理之所以会引起争议,重点并不在于缓刑判决的实际存在,而是在于缓刑判决的标准和依据,公众的最大质疑其实在于法官能否避免人情和特权的干扰、“醉驾”案件能否得到公正平等的裁判。在遵循平等原则、罪责刑相适应原则以及均衡原则的前提下,综合考虑案发时的外界环境、犯罪人人身危险性、血液中的酒精含量、是否具有严重违反道路交通安全法的行为等因素,规范、均衡地对符合条件的“醉驾”案件适用缓刑,并不于法相悖,也能够得到公众的理解和认同。
自2011年5月1日《刑法修正案(八)》实施以来,“醉驾”入刑已一年有余。在这一年多时间里,初期“醉驾”案件的处理呈现出一种高压的“严打”态势,全国各地法院的裁判极为统一,对被告人均判处实刑。(1)2011年5月10日,最高法院张军副院长的讲话可谓一石激起千层浪(2),之后“醉驾”案件适用缓刑甚至免于刑事处罚的案件不断出现,部分地区的缓刑判决数量甚至有超过实刑判决之势(3)。缓刑判决的增多引起了争议,公众就缓刑判决对“醉驾”行为的威慑力影响以及判决背后可能存在的隐性不公纷纷提出质疑。
“醉驾”案件的缓刑适用属于量刑范畴的问题,但是由于缓刑的非监禁性,其与实刑存在实质性区别,对其进行单独讨论具有重要意义。从《刑法修正案(八)》关于缓刑法定适用条件和排除条件的规定来看,对符合条件的“醉驾”案件被告人适用缓刑无可厚非,再结合“醉驾”的法定刑,“醉驾”案件的处理貌似是“拘亦可,缓亦可”。然而,相关司法解释的缺失、公众的热情关注、个案的具体案情等种种因素却让刑事审判法官实际面临着“拘亦难,缓亦难”的尴尬局面。
本文在对“醉驾”案件适用缓刑进行实证分析的基础上,提出“醉驾”不应排除缓刑的适用,但应进行合理规制,达到规范、均衡的效果,以切实维护司法的统一和权威。
一、“醉驾”适用缓刑的现状分析
(一)适用比例呈上升趋势
在“醉驾”案件的审理上,全国各级法院普遍采取了整体从严的做法,对被告人判处拘役实刑居多,甚少适用缓刑。如江苏省自2011年5月1日至同年12月31日,法院共判决“醉驾”案件1748起,其中实刑1725起,缓刑23起,缓刑适用率仅为1.32%。再如北京市,自2011年5月1日至2012年5月1日判决的“醉驾”案件中,缓刑适用率仅为1%左右。但同时“醉驾”案件的缓刑适用表现出先严后宽的特点,适用比例呈现明显的上升趋势,如广东省在2011年5月1日至同年9月29日,全省“醉驾”缓刑与实刑之比低于1:10,而从2011年9月30日至同年12月31日,全省“醉驾”缓刑与实刑之比已上升至超过1:1。缓刑比例的上升成为公众质疑的焦点问题。
(二)适用标准缺乏统一
目前由于对“醉驾”案件在情节认定及量刑幅度上没有统一的标准,加上各地道路交通硬件设施、社会综合治理状况各不相同,各地法院对“醉驾”案件适用缓刑“各行其是”,缓刑适用比例也相差较远,如北京、杭州等城市,已判决的“醉驾”犯罪案件缓刑适用率分别为1%和5%左右,而安徽、重庆、云南的适用比例却超过40%,部分城市比例更是高达73%。不仅如此,同一地区的不同法院对于“醉驾”案件适用缓刑的标准也把握不一,比如笔者所在的扬州市七家基层法院,有的法院对于酒精含量达到160mg/100ml的“醉驾”被告人不适用缓刑,有的法院则对于酒精含量达到200mg/100ml的不适用缓刑。这些现象不但引起了社会的非议,还严重损害了司法的权威。
(三)社区矫正进展顺利
被宣告缓刑的“醉驾”被告人缓刑考验期一般为六个月,在判决生效后即到社区报道并接受矫正。考验期时间的相对较短,为社区矫正机构工作的衔接和开展提供了有利的条件:被告人通常会按时积极履行相应义务,不会发生脱管或者失踪的情形。以笔者所在的某地级市为例,“醉驾”犯罪分子参加社区矫正的到位率为100%,远远高于其他类型犯罪的到位率。这也在一定程度上保证了“醉驾”被告人的缓刑适用效果。尽管“醉驾”入刑仅一年有余,现在对适用缓刑的被告人是否会再次醉驾进行评判可能为时过早,但就目前而言,已经出现了因醉驾被判处拘役实刑的被告人再犯的报道(4),却尚未发现被宣告缓刑的被告人再犯的情形。那些认为缓刑削弱“醉驾”入刑威慑力的论调似乎并无客观依据。
二、“醉驾”适用缓刑:理性思考下的现实选择
从“醉驾”入刑的立法背景及实际运行来看,社会公众对打击“醉驾”行为的执法效果期望普遍较高,要求对其严处、重处的呼声占主导地位。但是“醉驾”情节各有轻重,社会危害性千差万别,对 “醉驾”案件应具体问题具体分析。如果一旦构成“醉驾”就判处实刑,在一段时间内也许能起到威慑作用,但法律不仅仅具有惩罚性,还应具有教育和挽救的功能。对符合条件的被告人适用缓刑,符合我国刑法精神,有其现实必要性。
(一)宽严相济刑事政策的需要
宽严相济刑事政策是我国现阶段的基本刑事政策,是适应新时期社会发展需要,构建和谐社会的必然要求。在我国,宽严相济刑事政策的基本内涵是“该严则严,当宽则宽;宽严互补,宽严有度;审时度势,以宽为主”,所谓“以宽为主”,“是指宽严相济的刑事政策的整体发展趋向是走向宽和”。(5)《刑法修正案(八)》充分贯穿了宽严相济刑事政策这条立法主线,在减少“死刑”的同时,加大“生刑”的处罚力度;在降低一部分犯罪入罪门槛的同时,适当降低一些犯罪的法定刑,废除部分死刑的适用;完善三大非监禁刑,并引入社会矫正制度。总体来说,《刑法修正案(八)》是以刑法的谦抑性为基本理念,充分发挥刑法的调节作用,以“宽”为核心,突出刑罚的“轻缓化”、“非监禁化”,使刑法达到一种“严而不厉”的平衡状态。根据宽严相济刑事政策的精神,对构成“醉驾”案件不应简单地实行“一刀切”的做法,全部判处实刑,而是应当区分案情,从犯罪事实的危害程度、被告人主观恶性深度、再犯可能性大小以及案件的社会影响等问题综合考虑是否对被告人适用缓刑,具体情况具体分析,从而达到惩治犯罪与保障人权的有机统一,保护犯罪嫌疑人、被告人的合法权利与保护被害人的合法权益的有机统一。正如有学者所说,“在这个问题上,必须保持司法理性,不能把公众对醉驾行为的愤怒和非理性的情绪转嫁到司法裁量上;司法理性的最大魅力,就在于能够在汹涌的民意面前保持严谨的推理和清醒的逻辑。”(6)
(二)法官自由裁量权的需要
“法官自由裁量权”一词是引进西方法律文化的结果,根据《牛津法律大辞典》的解释,所谓自由裁量权是指(法官)酌情做出决定的权力,并且这种决定在当时情况下应是正义、公正、正确、公平和合理的。法律常常授予法官以权力或者责任,使其在某种情况下可以行使自由裁量权。有时是根据情势所需,有时则仅仅是在规定的限度内行使之。(7)因人类认识能力的非至上性导致法律的局限性不可避兔,法官自由裁量权存在的首要价值就在于其能有效地克服法律的局限性。“法官可根据社会生活发展的需要,把经济、政治、哲学方面的要求及时补充到法律中去,使法律随时代的发展而与时俱进”。(8)因此,无论是大陆法系国家还是英美法系国家的法官,都拥有无可争辩的自由裁量权。自由裁量权的实质就是法官在案件审理过程中依法拥有根据案情具体情形自主作出裁决的权力。在“醉驾”案件中,针对不同的案情,对符合条件的被告人宣告适用缓刑是法官自由裁量权的必然要求。尊重法官自由裁量权的存在,就应当允许对部分被告人适用缓刑。
(三)节约司法资源的需要
以波斯纳为代表的经济分析法学派认为,法律活动中应当贯彻成本—效益原则,力求以最小的成本获得最大的效益。为了提高司法活动的经济效益,应当将最大限度地减少这种经济资源的耗费作为对法律程序进行评价的一项基本价值标准。现在,诉讼经济原则已成为各国刑事诉讼最基本的刑事政策,甚至有的国家将其确定为法律原则。节省诉讼资源,提高诉讼效率,已成为各国刑事诉讼改革的基本趋向之一。就我国而言,为了打击各种犯罪,国家每年都需要投入大量的社会资源,仅关押一个犯人,每年就需要花费1 万元以上的费用。刑事犯罪增多与司法资源有限的矛盾日益突出,资源越来越不能满足司法职能正常运作的需要。自“醉驾”入刑以来,各地对被告人判处拘役实刑居多,不断增加的入狱人数,必将使司法资源的短缺雪上加霜,并可能拖垮国家的司法体系。对“醉驾”案件规范有序地适用缓刑这一最基本的自由刑替代措施,可以通过社区矫正达到教育改造罪犯的效果,能够避免目前“醉驾”刑事案件多发态势下监狱司法资源不堪重负的局面。
(四)尊重和保障人权的需要
从判处“醉驾”刑的群体来看,大都属于承担生活压力的弱势群体。像这些居家带口、子女跟随就学之家,如果判处实刑,将造成新的社会问题。如果适用缓刑,对犯罪分子本人、家庭及子女入学,都有好处。修改后的刑事诉讼法将“尊重和保障人权”写入总则,在刑事司法中,我们应坚持以人为本的发展观,既要“雷霆万钧”,又要“春风化雨”,达到法律效果和社会效果的有机统一。
三、“醉驾”适用缓刑的规制路径
“醉驾”案件的处理之所以会引起争议,我们认为重点并不在于缓刑判决的实际存在,而是在于缓刑判决的标准和依据,换言之,公众的最大质疑在于法官能否避免人情和特权的干扰、“醉驾”案件能否得到公正平等的裁判。规范、均衡地对符合条件的“醉驾”案件适用缓刑,并不于法相悖,且具有现实必要性,也应当能够得到公众的理解和认同。
(一)适用原则