中国人民银行


关于印发《金融对外宣传管理规定》的通知

银发〔1996〕208号


中国人民银行各省、自治区、直辖市分行，计划单列市分行，国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行，中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国建设银行，交通银行、中国人民保险公司：.
　　一段时期以来，金融宣传工作出现了一些不规范的现象。金融系统的个别部门和工作人员未经归口管理部门同意，擅自以单位名义向新闻单位提供稿件，或发表一些与国家金融政策、规定相悖的文章，违反程序对外透露和公布金融数据，给金融工作带来了负面影响。
　　为加强金融对外宣传管理，增强金融工作人员在对外宣传工作中的自我约束，经与各政策性银行、有关国有商业银行、中国人民保险公司研究、协商，中国人民银行制订了《金融对外宣传管理规定》。
　　各家银行、中国人民保险公司要认真组织工作人员学习和执行《金融对外宣传管理规定》，使金融对外宣传工作逐步走向规范化。
附件：金融对外宣传管理规定
　　第一条　为了坚持正确的金融舆论导向，创造金融改革和发展的良好舆论环境，加强金融对外宣传管理，增强金融工作人员在对外宣传工作中的自我约束，依据《中华人民共和国中国人民银行法》、《中华人民共和国商业银行法》和《中华人民共和国保守国家秘密法》的有关规定，制订本规定。关联法规：全国人大法律(3)条

　　第二条　本规定所称的金融对外宣传，是指金融机构及其工作人员为使社会公众了解金融方针、政策、法规、业务及有关事项，采取新闻发布、接受采访、发表文章或向新闻单位提供金融宣传材料等方式所从事的一种宣传活动。
　　第三条　本规定适用于中国人民银行、政策性银行、国有独资商业银行、交通银行、中国人民保险公司及其工作人员。
　　第四条　金融对外宣传实行归口管理制度。各行(公司)对外宣传的主管部门为办公厅(办公室)或研究室。各行(公司)或下属部门及其工作人员凡以行(公司)或下属部门及职务名义向新闻单位提供稿件或接受记者采访，须经归口管理部门进行审查和统一安排。邀请外国和港澳台地区的记者采访，须征得国务院新闻办公室或外交部同意；接受外国和港澳台地区记者采访，由各行(公司)外事部门或对外宣传主管部门统一安排。
　　第五条　各行(公司)及其工作人员在金融对外宣传工作中，必须遵守以下规定：
　　(一)不得通过新闻媒介发表与国家金融政策、规定相悖的观点。
　　(二)对未正式出台、发布或制定的有关金融法律、法规、方针、政策和制度、办法的具体内容，不得以任何形式向新闻媒介透露。
　　(三)内部已决定的重大事项，在按程序报经批准之前，不得对外透露和公布。
　　(四)已经批准的事项，由各行(公司)对外宣传主管部门对外发布，其他部门或个人无权发布。
　　(五)向新闻媒介提供或在文章中引用金融数据，必须严格执行《金融经济管理暂行规定》，以中国人民银行公布的数据为准；有关政策性银行、国有独资商业银行、交通银行、中国人民保险公司的数据，必须以各行(公司)公布的为准。
　　(六)新闻媒介对有关各行(公司)的不实报道以及在公众中的无根据传闻，各行(公司)有义务予以澄清；造成严重影响的，应向有关部门反映或通过司法程序解决。
　　(七)各行(公司)与政府其他部门联合发文或举行活动需要对外宣传时，应事先协商并统一口径。
　　(八)在对外宣传和行文时，各行(公司)分支机构的名称一律不得简化，全称为：××××银行(公司)××分行(分公司)或支行(支公司)，不得使用××省(市、县)××银行(公司)字样。
　　第六条　各行(公司)对违反上述规定，造成不良后果的人员，应视情节轻重给予警告、记过、记大过、降级、撤职和开除等处分。
　　第七条　各行(公司)可以制订适合本行实际的对外宣传工作管理办法，但不得与本规定相抵触。
　　第八条　本规定由中国人民银行负责解释。
　　第九条　本规定自发布之日起施行。
国家承担刑事赔偿责任是有限制的， 如同行政赔偿责任存在例外情形一样， 国家也有不必承担刑事赔偿责任的情形或事项。这些例外，主要规定在《国家赔偿法》（2010）第19 条以及相关的司法解释之中。此外，有些刑事赔偿责任的例外情形， 虽未在国家赔偿法中予以明确， 却因为法律对刑事赔偿范围封闭式的肯定性列举而存在。换言之， 它们是处在肯定性列举范围之外的情形。只是，对于它们是否应当作为例外，学界颇有争议。

一、法律明确规定的例外

《国家赔偿法》第19 条规定了以下6 种国家免于刑事赔偿责任的情形。

（一）因公民自己故意作虚伪供述，或者伪造其他有罪证据被羁押或者被判处刑罚的。这种情形是普通侵权法上过失相抵原则的体现， 即受害人自己在被刑事司法机关错误羁押、错误判决过程中有过错的，其就得自我承受损害，国家不予赔偿。现实生活中，不可避免被错误羁押或判刑的受害人有故意提供伪证证明自己有罪的情形。[1]若在此情形下，仍然由国家承担赔偿责任，则有纵容甚或鼓励受害人伪证干扰司法的弊害。因此，如果错误羁押或误判确是受害人故意诱导所致， 是受害人自身过错在其中作祟，为惩戒受害人的欺骗司法行为，维护正常的司法秩序，当排除受害人可获国家赔偿的权利。甚至可以假定， 受害人明知因其伪证可能导致错误羁押或判刑后果而自愿承受之， 意味着其已自动放弃了请求国家赔偿的权利。[2]从国家赔偿责任构成要件理论看，错误羁押或判刑之损害的形成原因， 出自受害人自己过错而非刑事司法机关的违法或过错， 就不具备要求国家赔偿的因果关系要件。

受害人故意伪证的国家赔偿豁免之构成， 需满足以下4 个要件。[3]第一，受害人自己提供可能使其获罪的伪证。这就意味着，首先，伪证是由受害人自己提供的，而不是由他人作出的。任何其他组织或个人所作的指控受害人有罪的伪证，如果导致受害人被错误羁押或判刑，国家赔偿责任并不能豁免。其次，伪证是受害人用来证明自己有罪的。受害人提供的伪证若是意在证明其他人有罪，虽然也可能会使受害人被认定伪证罪而遭羁押或判刑，但这种情形通常并不属于错误羁押或判刑，并不涉及国家是否免责问题。最后，自证有罪的伪证是受害人提供的不真实的供述或者其他证据。此处的不真实是法律上的不真实， 而非事实上的不真实。只要法律上认定受害人无罪，就可推定受害人先前的自证其罪是伪证。[4]第二，受害人故意提供可能使其获罪的伪证。这个要件是对受害人主观故意状态的规定， 即受害人对提供的伪证明知是不真实的， 对提供伪证所可能导致的对其不利的损害后果是自愿持希望或者放任态度的。在这里，受害人出于怎样的动机和目的提供伪证，并非判断其是否故意的关键。此外，如果在刑事侦查、起诉及审判三个阶段中，受害人始终有无罪辩解，尽管其也有可能存在伪证情节，但可以认定其并无主观故意。[5]如果在刑事侦查、起诉及审判三个阶段中，受害人先是提供有罪供述或其他证据，且无任何无罪辩解掺杂其中，在以后阶段又有翻供情节，就不能简单地认定其无伪证之故意。翻供前的自证有罪若无逼供、诱供等，自当构成故意伪证。最后，但凡存在逼供、诱供等违背受害人意志的情形， 即便受害人明知伪证对自己有不利后果， 也应当认定其并无希望或放任自己获罪的故意。第三，受害人故意伪证足以使司法机关认定其达到被羁押或被判刑的法定条件。《刑事诉讼法》（2012）对拘留、逮捕条件都有较为严格的规定， 且特别在第53 条规定，对一切案件的判处都要重证据， 重调查研究， 不轻信口供。只有被告人供述，没有其他证据的，不能认定被告人有罪和处以刑罚。因此，被请求赔偿的刑事司法机关如要主张国家免责， 就需呈交受害人已经提供的证明自己有罪的伪证——包括供述和其他证据， 并表明这些证据是充分的、足以让其作出羁押决定或有罪判刑；若仅呈交了受害人的口供， 或者呈交的受害人所提口供及其他证据尚不足以使司法机关作出羁押决定或判刑， 国家赔偿责任就不能免除。第四，受害人故意伪证的国家赔偿豁免主要限于人身损害。这个要件并未在《国家赔偿法》第19 条第（一）项的规定之中明确。受害人故意伪证导致其人身自由受到损害的， 即导致其被错误羁押或者被错误判处拘役、有期或无期徒刑或死缓且刑罚已经执行的，国家不负赔偿责任。然而，这一责任豁免不适宜用于财产损害。

受害人故意伪证导致其财产受到损害的，有两种情形。第一种情形是，司法机关对受害人财产采取了查封、扣押、冻结或追缴的措施。当受害人最终在法律上被确定无罪后，受害人因这些措施而受到了财产损害。由于第19 条第（一）项规定国家不予赔偿的是受害人被羁押或被判处刑罚而发生的损害，所以，对财产的强制措施自不属于该条款的意义范围之内，国家自不能免责。

第二种情形是， 司法机关对受害人判处罚金或没收财产。假如受害人因故意伪证导致被判处罚金或没收财产，且刑罚已经执行，最终又因证据不足而在法律上被认定无罪，国家还是应该以不免责为宜。主要理由如下。一则，罚金、没收财产虽然是刑罚，但是与对财产采取查封、扣押、冻结或追缴等强制措施，存在共同点，即它们都是对财产所有权的限制或剥夺。当受害人在法律上被确定无罪后，继续维系这样的刑罚或强制措施，就如同承认国家对无罪之人合法的财产所有权可以继续限制或剥夺。二则，返还罚金或已被没收的财产，事实上是解除对合法财产的剥夺、恢复原本属于受害人的财产。这与解除对人身自由的限制、恢复受害人的自由，也有相同之处。三则，在多数情况下，罚金、没收财产毕竟是附着于主刑的，受害人在被解除限制人身自由的刑罚后， 若既不能请求对人身自由损害的赔偿，也不能请求返还财产，就等于为其伪证的过错承担双重不利后果。

综上，受害人故意伪证所致财产损害，无论属于上述哪一种情形，国家原则上都应该解除查封、扣押、冻结或者返还财产，财产有损坏的应当恢复原状，财产损坏无法恢复或财产灭失的，给付相应的赔偿金。然而，财产损害国家不免责的原则也有例外。与旧法相比，《国家赔偿法》（2010）增加了对利息损失的赔偿（第36 条第（七）项），而在受害人故意伪证的前提下财产被错误限制或剥夺期间产生的利息损失，国家还是不承担赔偿责任为宜。

（二）依照《刑法》第17 条、第18 条规定不负刑事责任的人被羁押的。根据《刑法》第17 条、第18 条的规定，下列人员是没有刑事责任能力的，即便犯有罪行，也不负刑事责任：1.不满14 周岁的人；2.已满14 周岁不满16 周岁，犯故意杀人、故意伤害致人重伤或者死亡、强奸、抢劫、贩卖毒品、放火、爆炸、投毒罪以外其他罪行的人；3.在不能辨认或者不能控制自己行为的时候犯罪的精神病人。

司法实务中， 当刑事司法机关对现行犯或犯罪嫌疑人实施羁押时， 被羁押人是否达到法定应负刑事责任的年龄，或者是否精神病人、在犯罪时是否不能辨认或者不能控制自己行为， 不太容易在一开始就能非常清楚地进行确认，往往需要进一步调查取证才能作出准确的判断。若上述人员有犯罪事实，刑事司法机关先行予以羁押，而后，经过调查取证确定或推定[6]其是法律规定不负刑事责任的人，又将之释放，那么，被羁押人无权以最后被认定无罪为由请求国家赔偿。

不过，在以下4 种情形之中，国家仍然需要承担赔偿责任。第一，根据《国家赔偿法》第17 条第（一）项的规定，刑事司法机关对无刑事责任能力人违法拘留或者超时限拘留的。这种情形下，无论被拘留人有无刑事责任能力，国家都应负责赔偿，而不能以第19 条第（二）项为由主张免责。第二，根据《国家赔偿法》第17 条第（二）项的规定，刑事司法机关对无刑事责任能力人采取逮捕措施后，如果是出于证据不足、事实不清等原因，而不是仅仅以被逮捕人是无刑事责任能力为由，撤销案件、不起诉或判决宣告无罪的，[7]国家仍然应负责赔偿。第三，被羁押的无刑事责任能力人有犯罪行为或犯罪事实，但在侦查、起诉或者审理阶段（生效判决作出之前），其无刑事责任能力被确认后， 刑事司法机关继续将其羁押、延迟释放的。换言之，以无刑事责任能力被确认之日为界，在此之前的羁押，国家可以免责；在此之后的羁押，国家仍需负责赔偿。第四，根据最高人民法院《关于人民法院执行几个问题的解释》（法发［1996］15 号，本文以下简称《人民法院执行国家赔偿法的几个解释》）第1 条，[8]无刑事责任能力人被羁押，起诉后又经法院判处拘役、有期徒刑、无期徒刑和死刑并已执行的，其有权依法取得赔偿，只是，判决确定前被羁押的日期不予赔偿。这就意味着，法院对被告人有无刑事责任能力应该严格把关。若法院生效判决忽略了被告人没有刑事责任能力的事实，导致其被判刑，不管被羁押的无刑事责任能力人是否有犯罪行为或犯罪事实，国家都不能主张责任豁免。

此外，还有学者认为，对精神病人的羁押、对不够负刑事责任年龄的人的羁押，应当都是可以赔偿的。毕竟，被羁押人最终是无罪的，他们所受损害或损失，应当从弥补角度给予赔偿或补偿。[9]

（三）依照《刑事诉讼法》（2012）第15 条、第173 条第2 款规定不追究刑事责任的人被羁押的。按照《国家赔偿法》第19 条第（ 三） 项的规定， 在《刑事诉讼法》（2012）第15 条或第173 条第2 款[10]规定的任何一种情形下，刑事司法机关对犯罪嫌疑人、被告人的羁押，国家都无需承担赔偿责任。其理由与第19 条第（二）项类似， 即在这些情形中， 刑事司法机关的羁押是合理的，只是符合法定不追究刑事责任的情形，才将被羁押人释放；若国家要为此负责赔偿，会阻碍刑事司法机关有效地开展对犯罪嫌疑人、被告人的刑事侦查、起诉或审判。

当然，根据《人民法院执行国家赔偿法的几个解释》第1 条，不追究刑事责任的人被羁押，起诉后又经法院判处拘役、有期徒刑、无期徒刑和死刑并已执行的，其有权依法取得赔偿， 只是， 判决确定前被羁押的日期不予赔偿。这就意味着，法院在判决前应该严格审查被告人是否符合法定不追究刑事责任的情形。若法院生效判决忽略了被告人具备不追究刑事责任的情形，导致其被判刑，国家就不能免责。

然而， 除了上述最高人民法院司法解释规定的不予免责情形之外，在国家是否免责的问题上，《刑事诉讼法》（2012）第15 条所列的情形不能一概而论，需谨慎、分别对待之。

第一，关于不认为是犯罪的情形。情节显著轻微、危害不大，不认为是犯罪的，实际也属于法律上无罪的情形。立法者之所以把它与其他法律上无罪的情形区别对待，与以下观念有关：情节显著轻微、危害不大，只是程度不到而已， 但还是实施有犯罪行为或者有犯罪事实，当事人被羁押是咎由自取；[11]而且，不认为是犯罪的结论往往是在侦查、起诉或审判等环节接近结束的时候得出的，并非一开始就可以获得，因此，前期的羁押是不可避免的。

然而，有学者明确指出，这个观念以及国家赔偿法的这条规定是值得商榷的。一则，不认为是犯罪的无罪，与其他情形下的无罪，都是法律上无罪，国家是否赔偿，应公平对待；二则，既然认定不构成犯罪，当事人就不应该有所谓的犯罪行为或者犯罪事实，否则，就自相矛盾了；三则，规定不认为是犯罪的羁押不赔偿，其理论根据是有过则赔、无过不赔，但刑事赔偿责任奉行结果归责原则，不以羁押时是否有违法或过错为依据；四则，在司法实践中， 国家赔偿法的这一规定容易成为司法机关规避赔偿责任的借口。[12]

其实， 对法律上无罪的情形， 国家并非一律都予赔偿。[13]《国家赔偿法》确立的刑事赔偿归责原则也不是统一的、简单的结果归责原则，而是违法/过错归责原则（适用于拘留）与无过错归责原则（适用于逮捕、有罪判决）并行的体系。因此，对上述质疑理由最有力的还是第二点，即根据刑法理论， 社会危害性是决定罪与非罪的关键标准之一，情节显著轻微、危害不大，不认为是犯罪，实际上就是没有构成犯罪，[14]既然不构成犯罪，也就不存在有犯罪行为或犯罪事实一说。当然，在实务中，刑事司法机关确实不可能一开始就准确地作出不认为是犯罪的判断，一味从被羁押人损害弥补的角度， 要求国家在此情形下无论如何都需承担赔偿责任， 也是不利于刑事司法工作的有效进行。

鉴于此， 可以考虑结合《国家赔偿法》第17 条第（一）、（二）、（三）项的规定，在被羁押人权益保护与刑事司法工作的有效进行之间求得一种平衡。具体而言，在情节显著轻微、危害不大，不认为是犯罪的情形中，1.若刑事司法机关的拘留是依法进行的、没有超出法定时限的，那么，拘留羁押所致损害，国家可不负赔偿责任；2.若刑事司法机关是违法拘留或者超期拘留， 无论是否属于不认为是犯罪的情形，被拘留人都有权请求赔偿；3.若刑事司法机关对当事人采取逮捕措施， 其后又被认定属于不认为是犯罪的， 即在法律上是不构成犯罪的， 国家就不应免责；4.至于法院对情节显著轻微、危害不大，不认为是犯罪的被告人作出有罪判决、且执行了刑罚， 那就可以依据《人民法院执行国家赔偿法的几个解释》第1 条进行赔偿。[15]唯有如此，才能符合新国家赔偿法在刑事赔偿领域确立的违法/过错原则和无过错原则并行体系。

第二，关于犯罪已过追诉时效期限、经特赦令免除刑罚或者自诉案件没有告诉或者撤回告诉的情形。与情节显著轻微、危害不大，不认为是犯罪的情形不同，犯罪已过追诉时效期限的、经特赦令免除刑罚的以及依照刑罚告诉才处理的犯罪，没有告诉或者撤回告诉的，都是以存在犯罪行为或犯罪事实为前提的。只不过，或者因为超过追诉时效期限，或者因为得到特赦，或者因为自诉人没有告诉或告诉后又撤回， 本已触犯刑法、构成犯罪的当事人， 在法律上就不再追究其刑事责任或者不再执行已判的刑罚了。在这些情形中，国家免责是合理的。当然，国家赔偿责任的豁免，除了《人民法院执行国家赔偿法的几个解释》第1 条规定的例外之外，在生效判决作出之前，应该以下列时间点为界： 确认犯罪已超过追诉时效期限的时间；特赦令下达执行的时间；确认属于自诉案件而自诉人没有告诉的时间，或者自诉人撤回告诉的时间。在此时间点之后迟延释放、超期羁押的，国家不能免责。

第三，关于犯罪嫌疑人、被告人死亡的情形。犯罪嫌疑人、被告人死亡的，国家并不一定能够免责。在此情形中，国家是否免责，需要结合以下两个问题加以考虑。一是犯罪嫌疑人、被告人的死亡与国家机关及其工作人员的职务行为有无因果关系？ 若犯罪嫌疑人、被告人的死亡，源于国家机关及其工作人员在履行职务过程中的作为（如殴打）或不作为（如对在押犯罪嫌疑人、被告人的疾病没有采取积极治疗措施），那么，即便在刑事诉讼法上案件终止了，即便犯罪嫌疑人、被告人有犯罪行为或犯罪事实，国家也应当为死亡后果承担赔偿责任。二是犯罪嫌疑人、被告人死亡情形下国家免责的规定如何与《国家赔偿法》第17 条第（一）、（二）项结合起来解读？ 1.若犯罪嫌疑人、被告人被依法拘留，尚在法定的拘留时限内，发生自然死亡的，国家的确无需承担赔偿责任。2.若犯罪嫌疑人、被告人被违法拘留或者超期拘留，即便发生的是自然死亡，案件终止了，其因违法羁押或者超期羁押而遭受的损害， 国家也不能免责。3.若犯罪嫌疑人、被告人已被逮捕，在羁押期间自然死亡的， 就需判断根据已查明的案件事实和认定的证据材料，能否认定犯罪嫌疑人、被告人有罪。假如根据已查明的案件事实和认定的证据材料，犯罪嫌疑人、被告人在法律上可以认定有罪，那么，案件终止的原因仅仅是其死亡的事实，国家即可免责。假如根据已查明的案件事实和认定的证据材料，犯罪嫌疑人、被告人在法律上可以认定无罪（包括疑罪从无），[16]那么，国家就应该按照《国家赔偿法》第17 条第（二）项的规定，承担赔偿责任。

第四， 关于其他法律规定免予追究刑事责任的情形。在免予追究刑事责任的情形中，当事人的行为已经构成犯罪；只是在刑法、刑事诉讼法颁布实施以后，其他特别的法律取消了原来的某种罪，或者对原来的罪规定免予追究刑事责任，司法机关才不予追诉。所以，在此情形下，除了前引《人民法院执行国家赔偿法的几个解释》第1 条规定的例外之外，国家原则上不承担赔偿责任。

（四）行使侦查、检察、审判职权的机关以及看守所、监狱管理机关的工作人员与行使职权无关的个人行为。其原理与《国家赔偿法》第5 条第（一）项如出一辙，即国家承担赔偿责任的， 是国家机关及其工作人员在公法上的职务侵权行为，而非工作人员的个人行为。工作人员个人行为致害的，应当由其自己负担民事侵权赔偿责任。职务行为与个人行为，应该依据多元化的标准进行区分。

（五）因公民自伤、自残等故意行为致使损害发生的。其原理与《国家赔偿法》第5 条第（二）项是一致的，即在因果关系构成要件上免除国家的赔偿责任。损害既然是由受害人自伤、自残等故意行为所致，而非刑事司法机关及其工作人员侵权所致，国家自然无需承担赔偿责任。不过，实务中，这种自己致害的行为多发生在刑事司法机关行使职权的过程中。因此，往往需要辨明，哪些损害是公民自伤、自残等所致，哪些损害是刑事司法机关及其工作人员的职务行为所致。尤其值得关注的是，因果关系的检验往往内含价值判断，若受害人的自伤、自残等行为，完全是因为不堪忍受刑事司法机关及其工作人员比较恶劣、野蛮或残暴的违法侵害行为所激发，那么，很难说受害人的损害完全是其自己一手导致， 而与刑事司法机关及其工作人员无丝毫因果关系。

此外，《国家赔偿法》第5 条第（二）项与第19 条第（五）项都是关于受害人自己行为致害情形的，但是，它们对受害人主观状态的规定却有区别。前者对受害人主观状态未予明确，立法原意却是无论受害人主观状态是故意还是过失，凡受害人自己过错导致损害发生的， 国家不承担行政赔偿责任。[17]而后者明白地以故意为主观要件。其实，在刑事赔偿领域，受害人除有故意自伤或自残行为以外，仍然有可能存在因受害人过失而导致损害的情形。例如，张某被关在看守所里，但其趁看守所工作人员监管不严的机会，试图越墙而出，却不想被墙上的电网击伤。这种行为无法解释为张某有希望或放任这种损害结果发生的直接故意或间接故意，更好的解释是受害人过失（疏忽大意或过于自信）所导致的损害。这种损害依过失相抵原则，也不应由国家予以赔偿。[18]因此，第19 条第（五）项的规定有失周全。