审理农村集体经济组织收益分配纠纷案件中问题之浅析

左志平 程瑛


近年来，由于城市加大规模建设，城市郊区的农村土地被大量征用，因土地收益分配利益问题相当突出，村民因土地征用费的分配起诉村民委员会的纠纷案件不断上升，这类案件处理因缺乏明确的法律依据，往往随意性较大，很难使当事人服判息讼，导致大量越级上访和群体上访事件发生，也易矛盾激化，根据审判实践，结合所学习的土地法律法规及相关民事业务理论，就有关问题进行分析，浅述自己不成熟的见解。
一、诉讼主体问题。土地收益分配纠纷涉及农村集体经济组织这一概念，出现于上世纪80年代。我国现有法律中出现集体经济组织这一概念有，《中华人民共和国土地法》和《中华人民共和国农村土地承包法》，《土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”使得集体经济组织与村民委员会是两个并列的概念，两者不是同一个组织，也不是相互交叉的组织。至今法律上没有一个对农村集体经济组织性质、地位、作用作出解释的规定。根据字面的解释，集体经济组织是村民集体管理集体经济而设立的组织，从现实看，其主要形式是农村经济合作社、农村农工商公司。他与村民委员会有很大区别。村民委员会是村民自治组织，由《中华人民共和国村民委员会组织法》调整。村内集体收入应当由村集体经济组织进行分配，但在实践中，很多地方没有村集体经济组织，其收入分配由村民委员会代为行使权利。因而，因土地收益分配纠纷发生诉讼时，村民一般将村民委员会作为被告，在笔者审理的所有土地收益分配案件中均列村民委员会做被告，而没有农村集体经济组织作为被告。另外，在土地征用中，征用方将村民小组作为被征方，出现纠纷时，村民将村民小组与村民委员会作为共同被告。对于土地收益分配的被告主体问题，审判中多列、漏列被告问题非常普遍。如何解决这一问题，法律应当对集体经济组织、村民小组性质、作用进行立法，加以规定。笔者就目前的现状予以考量，对土地收益分配纠纷的被告应当为村集体经济组织，在没有设立集体经济组织的地方，应为村民委员会。
二、土地承包和获取收益分配关系问题。土地承包实际上是村民依法对集体土地享有承包经营权，对承包的土地享有自主的使用、收益，在一定的条件下可以转包的权利。土地承包是每个村民法定的权利，《中华人民共和国农村土地承包法》明确规定了承包的主体、义务、责任。作为村民依法享有土地承包权。由于，1995年土地二轮承包遗留的问题和近年来城市扩张，未承包到土地的村民、挂户的村民要求享受同等收益分配矛盾特出，其根本的因素是利益。如何解决这一问题，在实践中，我们区别对待，主要依据民法权利与义务相一致原则。在没有承包到土地要求获取收益的，作以下处理：
（一）、出嫁女收益分配问题。在审理的出嫁女在收益时要求享受平等待遇案件中，出嫁女在出嫁时已经退出承包的土地，我们处分两种情况：①、出嫁女户口未迁出，但本人不在户口所在村生活，出嫁女户口虽然在原行政村，但不履行所在村的义务，既没有承包土地，也没有根据权利义务对等的原则，不享受土地收益分配权。②、出嫁女户口未迁出，但出嫁女仍在原行政村生活，履行所在村各项义务的，虽然没有承包土地，应当享有土地收益分配权。
（二）挂户收益分配问题。挂户问题主要是市区附近的村，在我区的七个办事处的行政村都有挂户现象，而且西林、鳌峰、澄江、飞彩办事处行政村挂户现象相当严重，有的一个村民组有十几人，挂户的原因有：①、一部分外来户为了子女能够到城市学校就学，与村委会协商，不享受承包土地、收益分配，目的是解决子女就学问题。②、一部分外来户为了经营活动的需要和生活的方便，与村委会协商，不享受承包土地、收益分配，目的是为了解决当地的户口问题。③、一部分出嫁女出嫁后因离婚而回娘家生活，又将户口迁回原来的村，既不承包土地，又不履行义务，也仅仅是落户问题。针对挂户的村民，我们的做法是不享受其他村民同等待遇。因为他们只是形式上的村民，不履行义务，为得是自己的私利，在土地收益时要求与其他村民享受同等待遇，显然侵害其他村民的利益。
（三）、其他问题。①、土地征用时尚未死亡，在分配收益时死亡的应当予以分配。理由如下：土地征用时，集体经济组织就享有征用土地的补偿权，实际上集体经济组织从土地被征用时就取得了土地收益权。这种权利在形成前就有村民的承包经营行为，在权利形成后，村民就取得了享有该项权利的资格，因而，在分配时死亡，应当得到分配。②、土地征用时尚未出生，在分配收益时出生不予以分配。其理由同上。
三、土地收益分配纠纷的性质问题
土地收益分配案件是属于民事案件还是行政案件，在理论和实务界存在分歧。一种观点认为是民事案件。理由是： 2001年12月31日，最高人民法院研究室对陕西省高级人民法院做出的《关于村民因土地补偿费、安置补助费问题与村民委员会发生纠纷，人民法院应否受理的答复》（即法研[2001]116号答复），指出：农村村民因土地补偿费、安置补助费与村民委员会发生纠纷，人民法院的受理问题参照法研[2001]51号答复办理。该法研[2001]51号答复认为：人民法院应当依法受理农村集体经济所得收益分配纠纷，同时认为村民与村委之间的该类纠纷属平等主体之间的民事纠纷。基于以上两个答复，可以推知最高人民法院研究室认为农村村民因土地补偿费、安置补助费与村民委员会发生的纠纷（即土地补偿分配案件）属农村集体经济所得收益分配纠纷，其案件性质属于民事案件。另一种观点认为是行政案件。理由是：判断一类案件是属于民事案件还是属于行政案件，主要看在诉争的事项上原被告是否处于平等的地位。民事案件原被告之间是平等的民事主体关系。而在行政案件中原被告在所诉争的事项上的地位是不平等的，行政主体起着决定性的作用。其次还要看诉争的事项是否属于公共事务即公务，如果诉争的事项属于国家公务，则原被告双方肯定处于不平等地位，案件肯定属于行政案件。土地补偿分配之所以应当定性为行政案件。笔者赞同第一种观点，因为村民委员会是村民自治组织，村集体经济组织是经济管理的组织，两者均不是一级政府机构，其进行的管理、教育等活动不具有行政性，虽然村民与村民委员会、集体经济组织有纵向的管理与被管理关系，但进行民事活动时，双方的地位、权利义务是平等，不能以其主体不平等而否定其民事属性。
① 作者：李可波《对土地补偿分配案件定性之思考》载中国法院网
② 作者：黄吉亮 《民事诉讼解决农村集体收益分配纠纷势在必行》载中国法院网
③ 作者：王鹏晖《农村集体土地征收补偿费分配若干问题探讨》载中国法院网




北京市市政管委会等


北京市市政管理委员会、北京市财政局关于发布《北京市临时占用道路占道费征收使用管理办法》的通知
北京市市政管委会等


通知
市公安局、市交通局、市公路局、市公安交通管理局、市市政工程管理处，各区县市政管委（建委）、区县财政局：
现将《北京市临时占用道路占道费征收使用管理办法》予以发布，请遵照执行。

北京市临时占用道路占道费征收使用管理办法
第一条 为严格控制临时占用道路，加强对临时占用道路的交通管理和道路设施维修养护，根据《北京市临时占用道路管理办法》（1993年北京市人民政府第19号令）和《北京市人民政府转发国务院关于加强预算外资金管理决定的通知》（京政发〔1996〕31号）有关规定
，制定本办法。
第二条 凡对本市临时占用道路的单位和个人，均应按照《北京市临时占用道路管理办法》和本办法的规定征收占道费和交通管理费。
占道费和交通管理费合并征收和使用，简称占道费。
第三条 按照《北京市临时占用道路审批管理若干规定》（1994年北京市市政管理委员会、北京市公安局第2号通告），在有关部门对临时占用道路的单位和个人征收占道费后，公安交通管理机关才可核发《北京市临时占用道路许可证》。
第四条 临时占用城近郊区道路的占道费由市市政工程管理处负责征收。
临时占用远郊区、县城镇道路的占道费，由区、县人民政府指定所在地市政管理部门负责征收。
临时占用公路的占道费，由公路管理部门负责征收。
第五条 市市政工程管理处对经批准临时占用道路的单位和个人，必须严格按照其占道位置、面积、使用性质、期限和收费标准一次性征收占道费，必须使用市财政局统一监制的收费票据，加盖占道费专用章，并应遵守下列规定：
（一）由单位开办的集贸市场，向该集贸市场的开办单位或管理单位征收，其中属于早、晚市的，按照其每天开办的时间折算征收。
（二）个人临时占用道路的，向该占用人征收。
（三）临时占用道路施工作业的，向建设单位或由其委托的施工单位征收。
（四）临时占用道路堆物堆料的，向行为人征收。
第六条 有下列情形之一的可免交占道费：
（一）经市人民政府批准封闭道路开办的集贸市场。
（二）经批准进行的市政公用、交通设施建设、养护、维修工程或作业。
（三）经批准设置的停车场、存车处。
第七条 第六条规定情形之外临时占用道路的单位确因实际困难，要求减免占道费的，须向市市政管理委员会提出申请。市市政管理委员会接到申请并经征求市财政局等有关部门意见后，于15日内作出批准或不批准的决定。经批准的，向申请单位核发减免占道费批准书；不批准的，
向申请单位说明理由。
除市市政管理委员会、市财政局外，其他任何部门无权批准减免占道费。临时占用道路的个人不得减免占道费。
第八条 按规定征收的占道费，由市市政工程管理处集中后并于次月10日前上缴市财政专户，实行收支两条线管理，专款用于道路交通设施维修养护和交通管理。
第九条 市市政管理委员和市财政局会根据占道费征收情况和各项设施养护管理的需要安排年度用款计划。征收的占道费按照下列规定安排使用：
（一）道路的维修、养护和管理，由市市政工程管理处提出年度使用计划，经市市政管理委员会会同市财政局审核批准。
（二）交通设施的维修、养护和交通管理，由市公安交通管理局提出年度使用计划，经市市政管理委员会会同市财政局审核批准。
（三）城近郊各区道路维修、养护和管理，由市市政管理委员会和市财政局根据任务量和征收占道费的情况核定，统一安排。
第十条 市市政工程管理处、市公安交通管理局和各区市政管委（建委）必须按照批准的年度使用计划合理使用资金，专款专用，不得挪作他用，并在规定期限内向市市政管理委员、市财政局报告收支决算和项目实施、资金使用情况。市市政管理委员会、市财政局对该项资金的使用情
况进行监督检查。
第十一条 远郊区县和公路部门对占道费的征收参照本办法的规定执行。远郊区县收取的占道费上交所在区县财政局，用于远郊区县城镇道路的养护、管理。公路部门收取的占道费列入养路费专项，用于公路设施的养护、管理。
第十二条 本办法由市市政管理委员会、市财政局组织实施并对执行当中的具体问题进行解释。
第十三条 本办法自一九九七年三月一日起施行。



1997年3月12日