国务院


国务院关于印发2007年工作要点的通知

国发〔2007〕8号


国务院各部委、各直属机构：
《国务院2007年工作要点》已经2007年3月21日国务院第171次常务会议通过。现印发给你们，请认真贯彻落实。
2007年是深入贯彻落实科学发展观，积极推进社会主义和谐社会建设的重要一年，改革发展稳定的任务十分繁重。各部门、各单位要以对人民高度负责的精神，认真履行职责，在工作中要总揽全局，突出重点，抓住关键环节，着力解决经济社会发展中的突出矛盾，解决人民群众迫切需要解决的问题。要切实做好节能减排、医药卫生体制改革、最低生活保障、教育、住房、食品药品监管、就业以及化解各类社会矛盾等各项重点工作，全面完成全年的各项任务，保持经济又好又快发展，为党的十七大胜利召开创造良好的环境和条件。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　国　务　院
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 二○○七年三月二十五日



国务院2007年工作要点

　　根据党中央关于2007年工作部署和十届全国人大五次会议精神，今年国务院工作总的要求是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，加快构建社会主义和谐社会，认真贯彻党的十六大以来各项方针政策，加强和改善宏观调控，着力调整经济结构和转变增长方式，着力加强资源节约和环境保护，着力推进改革开放和自主创新，着力促进社会发展和解决民生问题，全面推进社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设，为党的十七大召开创造良好的环境和条件。
一、坚持加强和改善宏观调控
（一）继续实行稳健的财政政策。政府预算支出和政府投资要优化结构、突出重点。政府投资用于直接改善农村生产生活条件的投入高于上年，用于基础教育和公共卫生等社会事业的投入高于上年，用于西部大开发的投入高于上年。加大对节能环保和自主创新的支持。合理安排中央财政超收收入。加强财政管理，狠抓增收节支，提高财政资金使用效益。大力推进依法治税，加强税收征管，规范政府非税收入管理。（财政部、发展改革委、税务总局负责）
（二）继续实行稳健的货币政策。综合运用多种货币政策工具，合理调控货币信贷总量，有效缓解银行资金流动性过剩问题。调整和优化信贷结构，引导银行加大对“三农”、中小企业、节能环保和自主创新的信贷支持；继续控制中长期贷款，严格限制对高耗能、高污染企业和产能过剩行业的落后企业贷款。稳步推进利率市场化改革。进一步完善人民币汇率形成机制。加强和改进外汇管理，积极探索和拓展国家外汇储备合理使用的渠道和方式，采取措施逐步改善国际收支不平衡状况。（人民银行、银监会负责）
（三）坚持扩大内需方针。深化收入分配制度改革。努力增加城乡居民收入特别是中低收入者的收入。合理调整和严格执行最低工资制度，落实小时最低工资标准，加强企业工资分配调控和指导，建立健全工资正常增长机制和支付机制。继续落实公务员工资制度改革、规范公务员收入分配秩序及调整相关人员待遇的政策措施。加强农村商贸流通和市场体系建设，深入推进“万村千乡”、“双百”市场工程和“农村商务信息服务”工程，改善农村消费环境和条件。完善消费政策。积极培育旅游、文化、休闲、健身等消费热点，扩大居民消费。（发展改革委、财政部、劳动保障部、商务部、旅游局等负责）
（四）保持固定资产投资适度增长。继续严把土地、信贷闸门，适当提高并严格执行建设项目用地、环保、节能等市场准入标准。严格控制新上项目，特别要控制城市建设规模。加快大型水利、能源基地、铁路干线、国道主干线等重要基础设施建设。积极引导社会资金投向农业农村、社会事业、自主创新、资源节约、环境保护和中西部地区。深化投资体制改革，完善重大投资项目决策制度和责任追究制度。（发展改革委、国土资源部、建设部、人民银行等负责）
（五）增加普通商品住房和廉租房供给，促进房地产业持续健康发展。正确运用政府调控和市场机制两个手段，保持房地产投资合理规模，优化商品房供应结构，加强房价监管和调控，抑制房地产价格过快上涨。深入整顿和规范房地产市场秩序，健全交易制度，强化房地产市场监管，依法惩治房地产开发、交易、中介等环节的违法违规行为。重点发展面向广大群众的普通商品住房，保证中小套型普通商品住房土地供应，引导适度消费，发展节能省地环保型住宅，培育和发展房屋租赁市场。关心和帮助解决低收入家庭住房问题，加大财税等政策支持，建立健全廉租房制度，扩大廉租房制度覆盖范围，多渠道筹集廉租房资金。改进和规范经济适用房制度。（建设部牵头）
二、发展现代农业和推进社会主义新农村建设
（六）稳定发展粮食生产。保护基本农田，稳定粮食播种面积，优化粮食品种结构，着力提高粮食单产。加强对粮食生产、消费、库存及进出口的监测和调控，建立和完善粮食安全预警系统，维护粮食市场稳定。加强农业科技创新能力建设，支持农业科技项目，加快农业科技成果转化，改善农业技术装备，完善基层农业技术推广和服务体系，鼓励农业科技进村入户。增强农业防灾减灾能力。（农业部、发展改革委、财政部、水利部、国土资源部、科技部、粮食局、气象局负责）
（七）大力加强农村基础设施建设。加快农村水利、道路、电网、通信、安全饮水、沼气等设施建设。集中力量加快大中型和重点小型病险水库改造。加快安全饮水设施建设，今年再解决3200万人的安全饮水问题。加强动物疫病防治体系、农产品质量检验检测体系建设。（发展改革委、财政部、水利部、农业部、交通部负责）
（八）多渠道增加农民收入。认真落实促进农民增收减负的政策措施，努力增加种养业、林业收入，积极发展农村二、三产业，特别是农产品加工业，大力推进农业产业化经营，支持龙头企业发展，壮大县域经济，拓宽农民就业增收渠道。切实解决鲜活农产品卖难问题，通过降低流通成本和损耗促进农民增收。认真落实解决农民工问题的各项政策措施。加大扶贫开发力度，着力抓好整村推进扶贫开发，进一步减少农村贫困人口。加强农村劳动力培训，提高农民科学种养技术水平和转移就业能力，培养造就新型农民。（农业部、发展改革委、劳动保障部、商务部、林业局、扶贫办等负责）
（九）巩固、完善和加强支农惠农政策。增加对种粮农民直接补贴、良种补贴、农机具购置补贴和农业生产资料综合补贴。继续实行粮食最低收购价政策，扩大测土配方施肥实施范围和补贴规模。加大对财政困难县乡和产粮大县的支持力度。切实把国家基础设施建设和社会事业发展的重点转向农村，财政支农投入的增量要继续高于上年，国家固定资产投资用于农村的增量要继续高于上年，土地出让收入用于农村建设的增量要继续高于上年。积极发展农业保险，扩大农业政策性保险试点范围。（财政部、发展改革委、农业部、保监会负责）
（十）全面推进农村综合改革。加快乡镇机构改革、农村义务教育改革和县乡财政管理体制改革，逐步建立精干高效的农村行政管理体制、政府保障的农村义务教育体制、覆盖城乡的公共财政制度。继续推进基层农技推广体系改革、兽医管理体制改革、征地制度和集体林权制度改革，发展农民专业合作组织，继续清理和化解乡村债务。（农村综合改革工作小组、农业部、国土资源部、林业局负责）
三、大力抓好节能降耗、环境保护和节约集约用地
（十一）大力抓好节能降耗和污染减排工作。完善并严格执行能耗和环保标准，坚决关停一批小火电、小钢铁、小水泥、小化工、小造纸等高耗能高污染企业，加大淘汰电解铝、铁合金、焦炭、电石等行业落后生产能力的力度。全面启动重点项目，加强钢铁、电力等重点行业及重点企业的节能减排工作，深入开展千家企业节能行动，全面实施十大重点节能工程。大力推进清洁生产，努力发展循环经济。坚持优先发展城市公共交通。健全节能减排政策体系，完善有利于节能减排的财税、价格、金融政策，增加节能减排投入。深化重要资源性产品价格和排污收费改革，完善资源税制度，健全矿产资源有偿使用制度。加快建立生态环境补偿机制。保护和合理开发利用海洋资源。加快节能环保技术进步，积极推进以节能减排为主要目标的设备更新和技术改造。加强城镇节水设施建设和运行管理，加大污染治理和环境保护力度，支持城镇生活污水、垃圾处理和危险废物处理设施建设，继续做好重点流域和区域水污染防治及饮用水安全保障工作，禁止污染企业和城市污染物向农村扩散，控制农村面源污染。加强节能减排法制建设，强化执法监督管理。认真落实节能减排目标责任制，督促各地抓紧提出节能减排的阶段性目标，并据此加强考核。抓紧建立和完善节能减排指标体系、监测体系和考核体系，实行严格的问责制。研究提出落实上述措施的综合性工作方案，建立强有力的组织协调机构，进行全国性动员和部署。（发展改革委、环保总局、财政部、国土资源部、建设部、人民银行、国资委、统计局等负责）
（十二）抓好节约集约用地。坚决控制建设占地规模，加强耕地保护，禁止擅自将农用地转为建设用地。落实禁止类和限制类项目用地的规定，特别要禁止别墅类房地产开发、高尔夫球场、党政机关和国有企事业单位新建培训中心等项目用地。抓紧完善和严格执行节约集约用地标准，控制增量，盘活存量，提高土地利用效率和集约化程度。切实控制工业用地，坚决执行工业用地出让最低价标准。落实建设用地税费政策，规范土地出让收支管理。严格土地管理责任制。落实土地督察制度。严肃查处各类土地违法违规案件。（国土资源部、发展改革委、财政部、建设部、监察部、税务总局负责）
四、加快推进产业结构升级和自主创新
（十三）着力优化产业结构。鼓励和支持服务业加快发展，尤其是发展物流、金融、信息、咨询、旅游、社区服务等现代服务业，积极发展农村服务业。继续推进国民经济和社会信息化。加快发展高新技术产业，振兴装备制造业，广泛应用先进技术改造提升传统产业。积极发展可再生能源，有序发展替代能源。加强产业规划和产业政策引导，加快产能过剩行业结构调整。（发展改革委、科技部、国信办等负责）
（十四）落实中长期科学和技术发展规划纲要。继续制订和落实各项配套政策实施细则，完善自主创新激励机制，落实鼓励和支持自主创新的财税政策、金融政策和政府采购制度。加快实施国家重大科技专项，依托重点工程推进重大装备自主化建设，力争在重点优势领域取得突破。支持国家自主创新基础能力建设。加强基础研究、前沿技术研究和社会公益性技术研究。（科技部、发展改革委、国防科工委、财政部、人民银行等负责）
（十五）推进科技体制创新。推进国家创新体系建设，深化科技体制改革，加快建立以企业为主体、市场为导向、产学研结合的技术创新体系。积极发展创业风险投资。加强科技宏观管理，建立科技资源配置和科技计划管理的统筹协调机制，推进科技评价和奖励制度改革，加强科技经费的预算和监管。加强地方和行业科技工作。继续实施全民科学素质行动计划。积极应对气候变化，深入实施国家防震减灾规划，促进地震科技创新，加强防震减灾能力建设。（科技部、发展改革委、国防科工委、财政部、气象局、地震局等负责）
（十六）进一步加强知识产权保护工作。抓紧制定并实施国家知识产权战略。完善专利法律法规体系，提高知识产权宏观管理和公共服务水平。加快专利信息检索与服务平台建设，提高专利审查综合能力。（知识产权局牵头）
五、进一步推动区域协调发展
（十七）继续推进西部大开发。认真落实西部大开发“十一五”规划，加强基础设施、生态环境建设和发展科技教育，发展特色优势产业。抓紧制定后续政策，巩固和发展退耕还林、退牧还草成果。继续实施天然林保护、防沙治沙、石漠化治理等重点生态工程。（西部开发办牵头）
（十八）积极推进东北地区等老工业基地振兴。加大产业结构调整力度，搞好重要行业、企业的重组改造，推动装备制造业、原材料加工业、高新技术产业和农产品加工业发展。加快资源枯竭型城市经济转型试点和采煤沉陷区治理。加快棚户区改造。（振兴东北办牵头）
（十九）促进中部地区崛起。继续加强粮食主产区生产能力和农产品加工转化能力建设，加强能源、重要原材料基地、综合交通运输体系建设，支持发展先进制造业和高新技术产业，加快发展现代物流业。（发展改革委牵头）
（二十）鼓励东部地区率先发展。加快推进东部地区产业结构优化升级，增强自主创新能力和国际竞争力。继续发挥经济特区、上海浦东新区作用，推进天津滨海新区等条件较好地区开发开放。（发展改革委牵头）
（二十一）支持欠发达地区加快发展。加大国家对欠发达地区的支持力度，鼓励发达地区对欠发达地区对口援助，促进革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区经济社会加快发展。做好库区发展和库区移民工作，落实水库移民后期扶持政策。（发展改革委牵头）
六、加快教育、卫生、文化、体育等社会事业发展
（二十二）普及和巩固义务教育。在全国农村地区全部免除义务教育阶段学杂费，继续对农村贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生活费。完善农村义务教育经费保障机制，加强经费管理，强化监督检查，不断提高保障水平。启动实施中西部农村初中校舍改造工程。全面完成国家西部地区“两基”攻坚计划和农村中小学现代远程教育工程。继续解决好城市困难家庭和农民工子女接受义务教育问题。（教育部、财政部、发展改革委负责）
（二十三）加快发展职业教育。重点发展中等职业教育，健全覆盖城乡的职业教育和培训网络。加大对职业教育的投入力度，继续加强职业教育基础能力建设。深化职业教育管理体制改革，建立健全行业、企业、学校共同参与的机制，推行工学结合、校企合作的办学模式。（教育部牵头）
（二十四）着力提高高等教育质量。加快教育教学改革，全面启动实施高等学校教学质量与教学改革工程。适当控制招生增长幅度，相对稳定招生规模。引导和鼓励各级各类高校科学合理定位，办出水平，办出特色。创新人才培养模式，优化人才培养结构，继续实施“211工程”和“985工程”，加强高水平大学和重点学科建设。支持和规范民办教育发展，发挥社会力量办学的积极性。（教育部牵头）
（二十五）建立健全国家奖助学金制度和逐步实行师范生免费教育。在普通本科高校、高等职业学校和中等职业学校建立健全国家奖学金、助学金制度；进一步落实国家助学贷款政策。在教育部直属师范大学实行师范生免费教育，并建立相应的制度。（教育部、财政部负责）
（二十六）继续实施人才强国战略。加快推进以高层次、高技能人才为重点的各类人才队伍建设，组织实施专业技术人才知识更新工程，大力培养自主创新的领军人物和中青年高级专家。加快人事制度改革，完善高层次人才分配激励机制，推进人才合理流动。鼓励出国留学人员回国工作和为国服务，进一步做好吸引、聘用境外高级专门人才工作。（人事部牵头）
（二十七）加快农村卫生事业发展。积极推进新型农村合作医疗制度建设，试点范围扩大到全国80%以上的县（市、区），进一步规范和完善合作医疗管理制度，加强经办机构能力建设，强化合作医疗基金监管。落实农村卫生服务体系建设与发展规划，健全县、乡、村三级农村卫生服务网络。建设农村药品供应网和监督网，加强农村卫生队伍建设，努力让广大农民享有安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务。（卫生部、发展改革委、食品药品监管局负责）
（二十八）大力发展城市社区卫生服务。优化城市医疗卫生资源配置，合理规划和设置社区卫生服务机构，落实经费保障措施，加大政府对社区卫生的投入，创新投入机制，维护公益性质。加强社区卫生服务人才培养，吸引医护人才进社区，完善社区卫生服务功能，加快建设以社区为基础的新型城市卫生服务体系。（卫生部牵头）
（二十九）抓紧研究提出深化医药卫生体制改革总体方案。针对医药卫生工作中存在的问题，立足国情，借鉴国际经验，广泛听取意见，明确改革的总体思路、改革体制机制、增加投入、加强监管、提高服务质量，提出广大群众关心的解决看病就医问题等方面的政策措施。（发展改革委、卫生部负责）
（三十）做好重大疾病和传染病防治等工作。扩大国家免疫规划范围，将甲肝、流脑等15种可以通过接种疫苗有效预防的传染病纳入国家免疫规划，扩大免费救治病种，加强职业病、地方病防治。有效开展碘缺乏病和氟、砷中毒防治；研究制定扶持中医药和民族医药发展的政策措施，大力扶持中医药和民族医药发展。（卫生部、发展改革委、财政部、食品药品监管局负责）
（三十一）进一步做好人口和计划生育工作。继续落实现行生育政策。稳定低生育水平，提高出生人口质量，综合治理出生人口性别比偏高问题。全面实行农村计划生育家庭奖励扶助等制度，扩大农村“少生快富”工程实施范围。实施新农村新家庭计划，开展“生育关怀行动”，启动独生子女伤残死亡家庭困难扶助制度试点。完善流动人口计划生育管理服务体系。（人口计生委牵头）
（三十二）加快发展文化事业和文化产业。推进文化体制改革，完善文化产业政策，加大文化事业投入。大力发展和繁荣广播影视、新闻出版和文学艺术事业以及哲学社会科学。逐步建立覆盖全社会的公共文化服务体系，文化资源进一步向农村倾斜，突出抓好广播电视村村通工程、全国文化信息资源共享工程、社区和乡镇综合文化站建设工程、农村电影放映工程、农家书屋工程。继续抓好国家重大文化工程建设。加强网络文化建设和管理，加强文化遗产、自然遗产和档案保护，做好文化遗产普查工作。加强文化市场管理，深入开展扫黄打非工作。进一步拓展对外文化交流渠道，提升对外文化交流质量和水平，加强汉语国际推广工作。（文化部、广电总局、新闻出版总署、建设部、教育部、工商总局负责）
（三十三）积极发展体育事业和体育产业。加强城乡基层体育设施建设，大力开展全民健身活动，提高竞技体育水平，做好学校体育工作，推动农村体育发展。抓紧做好北京奥运会、残奥会的筹办工作，办好上海世界特殊奥运会。（北京奥组委、体育总局、中国残联负责）
（三十四）积极筹办上海世博会。全面推进上海世博会园区建设，深化主题演绎和重大活动策划，认真做好国际招展、国内参展和宣传推介等工作。（上海世博会组委会负责）
七、加强就业和社会保障工作
（三十五）继续实施积极的就业政策。落实就业再就业各项扶持政策，确保完成城镇新增就业不低于900万人、城镇登记失业率控制在4.6%以内等目标任务。大力发展吸纳就业能力强的劳动密集型产业、中小企业和服务业，积极支持自主创业和自谋职业。做好下岗失业和关闭破产企业人员再就业工作，健全再就业援助制度，积极帮助“零就业家庭”和就业困难人员就业。大力加强高校毕业生就业指导和服务，进一步落实引导和鼓励高校毕业生面向基层就业的政策措施。加强职业培训，健全面向全体劳动者的职业技能培训制度，提高劳动者的就业技能。发展和谐劳动关系，全面推行劳动合同制度，保障劳动者合法权益。（劳动保障部、财政部、教育部等负责）
（三十六）加强社会保障体系建设。继续完善企业职工基本养老保险制度，提高统筹层次，推进做实个人账户扩大试点工作。健全城镇职工基本医疗保险和失业、工伤、生育保险制度。启动城镇居民基本医疗保险试点。加快建立适合农民工特点的社会保障制度，重点推进农民工工伤保险和大病医疗保障工作。研究制订社会保险关系跨地区转移接续办法。进一步扩大社会保险覆盖面，做好外资、私营等非公有制企业和城镇灵活就业人员的参保工作。完善社会保险费征管方式，提高基金征缴率。强化社会保障基金、住房公积金等社会公共基金的监督管理，严禁侵占挪用。（劳动保障部、财政部、建设部、卫生部、税务总局、法制办等负责）
（三十七）加快完善城乡社会救助体系。健全城市居民最低生活保障制度、城乡医疗救助制度、城市生活无着的流浪乞讨人员救助制度。在全国范围建立农村最低生活保障制度，指导各地根据实际，合理确定低保对象范围和标准，中央财政对困难地区给予适当补助。继续落实好优抚政策，妥善解决优抚对象的实际困难。切实抓好防灾减灾救灾工作，妥善安排受灾群众的生产生活。发展社会福利事业和慈善事业。积极发展老龄事业、妇女儿童事业和残疾人事业，依法保障妇女儿童和残疾人权益。（民政部牵头）
八、强化安全生产工作和整顿规范市场秩序
（三十八）全面落实安全生产责任和措施。完善安全生产体制，切实落实企业安全生产主体责任和政府部门的监督管理责任。继续打好煤矿瓦斯治理和整顿关闭两个攻坚战。切实搞好重点行业和领域安全专项整治工作，加强学校和人员密集场所安全防范。加大安全生产投入，加强安全生产教育培训和科技创新，认真落实安全生产“十一五”规划和各项治本之策，强化安全生产基础，加快安全生产法制建设，依法加强监管，严肃查处安全生产事故。坚决遏制重特大安全事故发生，实现全国安全生产状况稳定好转。（安全监管总局牵头）
（三十九）深入整顿和规范市场经济秩序。坚持标本兼治，完善市场管理，强化市场监管。加快社会信用体系建设。依法打击制假售假、虚假广告、商业欺诈、传销和变相传销、偷逃骗税、走私贩私等违法活动。加强食品药品整治和监管，从源头抓起，强化种植养殖、食品生产加工、流通、消费等环节的监管，严格食品及相关产品市场准入，突出抓好农村市场整治。加强对药品研制、生产、流通、使用环节的管理。全面清理药品生产批准文号，强化高风险药品生产的监管。完善食品药品安全事件应急体系和信息发布制度，保障人民群众饮食和用药安全。继续抓好保护知识产权的专项行动，坚决打击各种侵犯知识产权行为，切实保护经营者和消费者的合法权益。（全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室牵头，成员单位按职能负责）
九、推进社会主义民主法制建设
（四十）加强民主法制建设。加强城乡基层自治组织建设，扩大基层民主，保证人民依法直接行使民主权利。完善政务公开、厂务公开、村务公开和公用事业公开等制度。坚持科学民主决策，完善重大问题集体决策制度、专家咨询制度、社会公示和听证制度、决策责任制度，依法保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权。（民政部、法制办负责）
（四十一）全面推进依法行政。加强和改进政府立法工作，着力抓好发展社会事业、健全社会保障、加强社会管理、节约能源资源、保护生态环境等方面的立法工作，努力提高政府立法质量。加强和改善行政执法，规范行政执法行为，落实行政执法责任制。进一步加强行政监督，监察、审计部门要依法独立履行监督职责。自觉接受人大监督、政协民主监督，以及新闻舆论监督和社会公众监督。认真听取民主党派、工商联、无党派人士和各人民团体的意见。加强和改进行政复议工作，积极化解行政争议。深入开展普法教育，做好法律服务和法律援助工作。继续推进司法行政体制改革。（法制办、司法部、监察部、审计署等负责）
（四十二）进一步做好民族、宗教和侨务工作。加强少数民族和民族地区的经济建设，繁荣发展少数民族文化。做好人口较少民族工作，积极扶持其发展。全面推进兴边富民行动，切实解决好少数民族群众最关心、最直接、最现实的利益问题。依法管理宗教事务，抵御境外利用宗教进行的渗透，促进宗教活动规范有序，维护宗教领域团结稳定局面。全面贯彻党的侨务政策，维护侨胞正当合法权益，做好归侨、侨眷工作，加快华侨农场改革和发展。（国家民委、宗教局、侨办负责）
十、维护社会安定和谐
（四十三）切实维护群众合法权益。全面深入开展矛盾纠纷排查化解工作。健全利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制和权益保障机制。认真落实涉及群众利益的各项政策，依照法律和政策及时解决群众反映的问题，坚决纠正土地征收征用、房屋拆迁、企业改制、污染物排放中损害群众利益的行为。主动为群众排忧解难。加强社区建设，完善基层服务和管理网络。（信访局、公安部、民政部、司法部、国土资源部、建设部、国资委、环保总局等负责）
（四十四）全面加强应急管理工作。建立健全分类管理、分级负责、条块结合、属地为主的应急管理体制，形成统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急管理机制，组织实施国家突发公共事件应急体系建设规划，做好应急平台和队伍等方面的建设工作，加大隐患排查监管力度，加强突发公共事件趋势与对策分析，积极防范和有效处置自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件。健全社会舆情汇集分析机制和突发公共事件新闻报道机制。深化应急预案体系建设，完善和落实应急管理法律法规和政策措施，推动城乡基层应急管理工作。加强应急管理培训和预案演练，推进公共安全技术研究应用和知识普及教育，提高全社会应对风险的能力。（国务院办公厅牵头）
（四十五）进一步加强信访工作。健全信访工作责任制，依法畅通信访渠道，规范信访工作行为，认真办理群众信访事项，依法维护正常的信访秩序。加快建设全国信访信息系统，拓宽群众诉求表达方式与渠道，提高信访工作效率和水平。提高基层解决信访问题、化解矛盾纠纷的能力。（信访局负责）
（四十六）加强社会治安防控体系建设。深入开展平安创建活动，把社会治安综合治理的各项措施落实到基层。大力整治突出治安问题和治安混乱地区。依法打击刑事犯罪活动，坚决遏制刑事犯罪高发势头，努力扫除黄赌毒等社会丑恶现象。维护国家安全和社会大局稳定。（公安部、安全部负责）
十一、深化改革和扩大开放
（四十七）深化国有企业改革。推动国有资本向重要行业和关键领域集中。推进企业调整重组，支持有条件的企业做强做大。推进国有大型企业股份制改革，健全公司法人治理结构、投资风险控制机制和内部监督管理机制，建立适应现代企业制度要求的选人用人和激励约束机制。完善国有资产监管体制，建立国有资本经营预算制度，进行预算编制试点。规范国有企业改制和国有产权转让行为。抓紧解决国有企业历史遗留问题，推进国有企业政策性关闭破产，推进主辅分离、辅业改制和分离企业办社会职能。加快推进垄断行业改革，进一步放宽市场准入，引入竞争机制，实行投资主体和产权多元化。深化电力、邮政、电信、铁路等行业改革，稳步推进供水、供气、供热等市政公用事业改革。（国资委、发展改革委、财政部、铁道部、建设部、信息产业部、电监会等负责）
（四十八）鼓励、支持和引导个体私营等非公有制经济发展。落实各项政策措施，完善金融、税收、技术创新等政策，改进服务，加强引导和管理，鼓励非公有制经济参与国有企业改革，进入公用事业、基础设施、金融服务以及社会事业等领域，依法保护非公有制企业合法权益。（发展改革委牵头）
（四十九）推进财税体制改革。加快公共财政体系建设。认真做好统一内外资企业所得税工作，制订全面实施增值税转型方案和措施。完善财政转移支付制度，改革预算管理制度。建立规范的政府非税收入体系。（财政部、税务总局负责）
（五十）加快金融体制改革。巩固和发展国有商业银行股份制改革成果。推进农业银行股份制改革。深化政策性银行改革，重点推进国家开发银行改革。完善中国邮政储蓄银行公司治理。推进金融资产管理公司改革。加快农村金融改革。完善农业发展银行的功能定位和运作机制。继续深化农村信用社改革。适当调整和放宽农村地区银行业金融机构准入政策，鼓励各类资本进入农村金融机构。探索发展适合农村特点的新型金融组织，加大农村金融产品和服务创新力度。大力发展资本市场。推进多层次资本市场体系建设，扩大直接融资规模和比重。稳步发展股票市场，加快发展债券市场，积极稳妥地发展期货市场。推进股票、债券发行制度改革。深化保险业改革，扩大保险覆盖面，提高防范风险能力。推进金融对外开放。切实加强和改进金融监管，健全监管协调机制，有效防范和化解金融风险。维护国家金融稳定和安全。（人民银行、金融监管机构、发展改革委、财政部负责）
（五十一）进一步发展对外贸易。优化进出口结构，转变外贸增长方式，努力缓解外贸顺差过大的矛盾。控制高耗能、高污染和资源性产品出口，支持具有自主品牌和高附加值产品出口，扩大服务产品和优势农产品出口。促进加工贸易转型升级。增加能源、原材料以及先进技术装备、关键零部件进口。加强国家口岸管理和检验检疫工作。（商务部、财政部、发展改革委、海关总署、税务总局、质检总局负责）
（五十二）做好利用外资工作。提高利用外资质量，优化利用外资结构，更多地引进先进技术、管理经验和高素质人才。引导跨国公司把高端制造和研发环节转移到我国。吸引外资加快向中西部、东北地区等老工业基地和符合产业政策的领域扩展。大力承接国际服务外包，提高我国服务业发展水平。加强对外资并购的引导和规范。进一步促进国家级经济技术开发区提高发展水平，加快推进国家级开发区立法工作。继续优化投资环境，坚决纠正一些地方违法违规变相给予外资优惠政策和层层下达分解招商引资指标的做法。（商务部、发展改革委负责）
（五十三）引导和规范企业对外投资合作。完善财税、信贷、外汇、保险等政策措施，支持有实力、有信誉和有竞争力的各种所有制企业走出去。加强引导和协调，避免企业在境外盲目投资和恶性竞争。发展对外承包工程和劳务合作，办好境外经济贸易合作区。（发展改革委、商务部负责）
（五十四）积极参与国际经贸规则制定。加强国内协调，细化谈判方案，继续推动世界贸易组织多哈回合谈判，制订自由贸易区发展规划，落实好已签自贸协定，力争与新西兰、海湾合作委员会、澳大利亚等的自贸区谈判取得实质性进展。（商务部牵头）
十二、加强政府自身改革和建设
（五十五）加强政府自身改革和建设。深化行政管理体制改革，规范行政权力，调整和优化政府组织结构与职责分工，改进政府管理与服务方式，大力推进政务公开，加快电子政务和政府网站建设，切实加强政府公务员队伍建设，全面提高行政效能，增强政府执行力和公信力。完善宏观调控体制，深入推进行政审批制度改革，继续减少行政审批事项，规范行政审批行为，提高办事效率。继续清理整顿行政执法队伍，推进行政执法体制改革。加强社会管理和公共服务，增强基本公共服务能力，着力解决人民群众反应强烈的问题，维护社会公平正义，促进社会和谐。深入开展廉政建设和反腐败斗争，进一步完善教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系，依法规范行政行为，加强执法监督，继续深入开展治理商业贿赂专项工作。（中央编办、发展改革委、监察部、法制办、国务院审改办等负责）
（五十六）大力加强政风建设。严格控制行政机关新建、扩建办公大楼，严禁建设豪华楼堂馆所。深入贯彻实施《党政机关国内公务接待管理规定》，厉行领导干部出行轻车简从，切实规范公务接待行为。坚决制止铺张浪费，堵塞管理漏洞，努力降低行政成本，建设节约型政府。进一步精简会议和文件，下大力气解决会风文风问题。全面清理和严格控制各种名目的达标、评比和表彰等活动。进一步抓好纠正损害群众利益的不正之风工作。（监察部、国管局、发展改革委、财政部、国务院纠风办负责）
十三、支持国防和军队建设，推进祖国统一、做好外交工作
（五十七）积极支持国防和军队建设。加强国防科研和武器装备建设，继续推进国防科技工业改革和发展。完善国防动员体制机制，深入开展国防教育，扎实推进国防动员准备，增强国防动员能力。加强国防后备力量，促进民兵和预备役部队建设。深化退伍军人安置改革，继续做好军队转业干部和退役士兵安置工作。搞好双拥共建活动，巩固和发展军政军民团结。（国防科工委、民政部、财政部、人事部、国家国防动员委员会负责）
（五十八）加强港澳工作。继续坚定不移地贯彻“一国两制”、“港人治港”、“澳人治澳”、高度自治的方针，严格按照特别行政区基本法办事，全力支持香港、澳门两个特别行政区行政长官和政府依法施政，发展经济，改善民生，促进和谐。继续加强内地与港澳在经贸、科技、教育、文化、卫生、体育等领域的交流与合作。（港澳办牵头）
（五十九）推进祖国和平统一进程。坚持“和平统一、一国两制”的基本方针，坚持新形势下发展两岸关系、推动祖国和平统一进程的各项政策。团结广大台湾同胞，坚决反对“台湾法理独立”等任何形式的分裂活动。牢牢把握两岸关系和平发展主题，积极扩大两岸交流与合作，促进直接“三通”，以最大的诚意、尽最大的努力为两岸同胞谋和平、谋发展、谋福祉。继续在一个中国原则基础上，加强同主张发展两岸关系的台湾各党派的对话和交流，争取早日恢复两岸对话与谈判，努力推动两岸关系朝着和平稳定方向发展。（台办牵头）
（六十）积极开展全方位外交。高举和平、发展、合作的旗帜，坚定不移地走和平发展道路，坚定不移地奉行独立自主的和平外交政策，坚定不移地在和平共处五项原则基础上同世界各国和睦相处，捍卫国家的主权、安全和利益，维护和用好我国发展的重要战略机遇期，为全面建设小康社会、加快社会主义现代化建设营造良好的外部环境。稳定和发展与大国的关系，加强与周边国家的睦邻友好，全面推进与广大发展中国家的团结与合作，广泛参与多边外交。大力开展经贸、科技、文化、教育、体育等领域的对外交往与合作，增进同世界各国人民的了解和友谊，树立中国和平、民主、文明、进步的形象。维护我国公民和法人在海外的合法权益，尊重和依法保护其他国家公民在华的合法权益。（外交部牵头）
上述各项工作任务由国务院副秘书长按分工督促落实。国务院各部门和单位要根据本要点抓紧制订本部门和本单位的2007年工作要点，并报国务院备案。

犯罪过失若干问题的探讨

（郭锐林 武汉大学法学院 430072）


内容提要：犯罪过失理论处于不断的研究和发展中，犯罪过失不再认为是纯粹的心理事实而是主客观两层面的结合的构造。注意义务和结果避免义务、犯罪过失的构造、以及违法性认识，在犯罪过失理论中是很重要的问题。注意义务不能包括结果避免义务，两者是并列的关系，而对此两种义务的违反，是过失的客观面的内容，也便是犯罪过失违法性的内容，对违法性的认识及认识的可能性，是从客观到主观的结合，作为构成要件过失和责任过失的认识因素之一。
关键词：犯罪过失 注意义务 结果避免义务 构造 违法性认识

刑法理论上对犯罪过失的认识，随着社会生活的不断进步而发展。无论中外，现在都主张犯罪过失不仅仅是一种心理事实，而有更加丰富的内容。国外刑法理论原先一向认为过失是责任要素，但晚近又有学者主张在构成要件和违法性上，都要考虑过失，承认过失作为构成要件和违法性的主观要素①，从而也在理论和判例上成为一种有力的主张。新中国刑法在1950年拟出的《中华人民共和国刑法大纲（草案）》总则部分的犯罪一章中规定，过失的犯罪行为，系指犯罪人并无故意，但应预见自己行为之结果，而竟未预见或轻信可避免结果之发生者②。把“无故意”作为过失存在的前提。而此后的1980年实施的刑法第十二条明确规定：应当预见自己的行为可能发生危害社会的结果，因为疏忽大意而没有预见，或已经预见而轻信可以避免，以致发生这种结果的，是过失犯罪。1997年修订刑法第十五条以同样的内容规定了过失犯罪，并没有直接规定犯罪过失。而在刑法理论上，一致认为犯罪过失是作为犯罪构成的主观要件的一种罪过形式。犯罪过失作为一种主观罪过，它应该具有什么样的内容和构造，同时，如何将注意义务、违法性等相关的一些重要问题联系统一起来，是值得深入研究的。

一、 注意义务和结果避免义务的问题
犯罪过失，按通说，本质在于对注意义务的违反。但关于注意义务的内容，有各种不同的观点。日本学者藤木英雄认为，所谓注意义务，从客观上看，能不能说这种行为是有过失的一个标准；具体的说，为了规避结果，不仅要把必须做些什么作为结果发生的结论加以考虑。这种注意义务就叫做结果回避义务③。也有的学者认为注意义务是结果预见义务④。还有多数学者认为，注意义务包括结果预见义务和结果避免义务⑤。笔者认为，注意义务是一种主观的精神上义务，包括认识义务（结果预见义务）和意志义务；结果避免义务是一种客观的行为上的义务，包括作为义务和不作为义务。所以两者不能同时包括在过失的注意义务之中，精神义务和行为义务是有本质的不同的。注意义务也不仅是结果预见义务，结果预见义务是一种认识的义务，即要求行为人的在实施一定行为时，应该对可能发生的危害结果有正确的充分的认识；而所谓意志义务则是指，行为人应该在其认识的范围内对行为加强意志的支配，以履行结果避免义务，防止危害结果的发生。犯罪过失都是对注意义务和结果避免义务的违反。在疏忽大意的过失中，行为人没有预见结果的发生，首先就违反了认识的义务，进而没有在意志上加强支配，表现在行为上就是没有避免结果的发生，违反了结果避免义务；在过于自信的过失中，行为虽然对危害结果发生的可能性有所认识，但这种认识不能说是履行了义务，因为行为人并没有充分、正确的认识，而是错误的估计了危害结果发生的可能性或者错误的相信防止危害结果发生的有利条件，从这一点上说这也是违反了认识义务，进而也便在意志上没有加强，同样没有采取行为上的措施防止危害结果的发生，同样违反了结果避免义务。虽然注意义务是结果避免义务的前提，但是两者毕竟不是相同的事物，故不宜把它们统一在注意义务之下。或者会认为这样的细分会太过于复杂和繁琐，但是，笔者认为，过失中关于义务的这种构造，有利于对诸多问题的说明。首先，在过失的两种类型之间，可以形成一种平衡的关系。按照通说，疏忽大意的过失是违反了结果预见义务从而违反了结果避免义务，而过于自信的过失没有违反结果预见义务只违反结果避免义务，如此看来，过于自信的过失主要是行为义务的违反，而疏忽大意的过失主要是认识义务的违反，这两者在构造上就产生了不平衡，而在定罪和量刑上，没有明确规定区分这两种过失。其次，如前所述，注意义务是主观的精神义务，结果避免义务是客观的行为义务，两者本质不同。日本学者大?V仁认为，所谓回避犯罪就是不引起犯罪结果的发生，为此要求行为人必须实施法律所要求的一定的作为、不作为。以行为人的内心态度为中心来理解过失时，内心的注意义务就不仅仅是结果预见义务。作为行为人内心的精神作用，有知的方面和情意的方面，在情意方面的要素，是为实施回避结果，所需要的作为，不作为赋予动机的义务①。大?V教授指出了主观精神的义务，是值得肯定的。另一位学者野村稔认为，对于过失，应当将作为主观的要素的过失与作为客观的要素的过失相区分。将前者作为应当考虑到采取结果回避措施的义务。亦即，使意识处于紧张状态以采取结果回避措施这种表明内部态度的义务（主观的态度）②。这两位学者都把预见结果和赋予动机的意志的义务作为主观的注意义务，而把在客观面上的行为义务的结果避免义务作为客观的注意义务。仍然把结果避免义务放置在注意义务之内。这样会使不作为犯的对作为义务的违反与过失犯的对注意义务的违反的界限不清。不作为犯是以不作为的形式违反了应作为的结果避免义务，而这也是过失犯，所以，注意义务和作为义务之间界限不清。如果把注意义务和结果避免义务分开，则自然是界限分明的，过失犯罪都是违反了注意义务和结果避免义务，而在过失犯罪中，如果结果避免义务有要求以作为的形式履行的而行为人是以不作为方式违反的则构成了过失的不作为犯。如行为人系一铁路扳道工，在值班之时，因为过失忘记执行任务，结果发生了重大事故，则行为人本来负有一定的作为义务，但由于过失而没有注意及避免危害结果的发生，是过失的不作为犯（过失忘却犯）。这样，不作为犯与过失犯就可以区分，前者是从行为方式上来说明的，后者则是从主观罪过方面来说明的。是存在相交的两个集合。所以，笔者认为过失中的义务有两种，首先是主观精神上的注意义务，其次是客观行为上的结果避免义务，这并不是注意义务的主客观两个方面。对过失的整体的把握，则犯罪过失是由主、客观两方面构成的，这在下文详述。而注意义务不是由主客观两方面所构成，因为注意义务并等同于过失。
二、 犯罪过失的主客观构造
犯罪过失历来是作为主观上的心理事实，只是到晚近才有许多学者提出犯罪过失不仅仅是心理事实，他们从规范责任论出发，认为过失责任的根据在于行为人违反结果避免义务，其义务虽然包括认识、预见义务，但其核心是不避免结果的发生，即不为避免结果发生而采取适当的手段。就不是单单从主观上来讨论犯罪过失。笔者认为，犯罪过失，有主观性，也有其客观性。所谓主观性，是指犯罪过失的本质是一种心理事实，这种主观性体现在过失包括有认识的因素和意志的因素，这两者，都是主观的内容，这也是过失刑事责任的主观基础。所谓客观性，是指过失的心理事实，终究是一种法律的评价对象，它同法规范之间的关系，是一种客观的外在的评价关系，必然外在于客观现象，必须处于一个客观的环境中，才能进行评价。刑法不能处罚思想，如果单纯是内心的态度，缺乏客观的归责基础，刑事责任难以成立。单纯的心理事实，不能进入刑法的视野，而只有这种心理事实在客观上体现了对注意义务的违反，对结果避免义务的违反，具有刑法的意义，因此在主观面上，犯罪过失存在着具有非难可能性的心理事实，在客观上，存在刑事责任的客观基础，即对注意义务的违反，没有防止危害结果的发生，而此外，考虑主体的责任能力，以及按照国外刑法理论，还讨论期待可能性的问题，这样过失的刑事责任的根据，才是圆满的。
犯罪过失作为责任的要素，有主观面和客观面的构造。其中任一面都不是单独地作为犯罪过失刑事责任的基础。如行为人在主观上存在疏忽大意而没有认识危害结果发生的可能性，但在客观上，并没有违反结果避免义务也没有发生危害结果，缺乏了刑事责任的客观基础，所以，不能对之进行归责。或者在客观上发生了危害结果，但行为人主观上并不存在过失，同样也不能追究行为人的刑事责任。犯罪过失的主观性和客观性是密切联系的，一般情况下，行为人主观上有过失，则在客观上违反了注意义务也不会防止危害结果的发生。而行为人在客观上若不违反注意义务和结果避免义务，在主观上也就不存在过失的心理事实。犯罪过失作为刑事责任的要素，应该包括有主、客观两方面的内容，对犯罪过失的归责，才能做到主客观相统一。我国刑法明文规定，应该预见自己的行为可能发生危害社会的结果，因为疏忽大意而没有预见，或者已经预见而轻信能够避免，以致发生这种结果的，是过失犯罪。过失犯罪不同于犯罪过失，过失犯罪也是一个主客观两方面统一的结构，而犯罪过失，是过失犯罪的一个主观要件，也是过失犯罪刑事责任的要素。作为主观要件的犯罪过失和作为刑事责任要素的犯罪过失两者是不相同的，在性质和机能上存在着明显的区别。我国刑法在第二章犯罪中的第一节犯罪和刑事责任中规定了犯罪的概念，紧接着又规定了故意和过失以及意外事件，可见，故意和过失都是作为刑事责任的要素。而在刑法的犯罪构成理论中，故意和过失都被认为是构成犯罪的主观要件，从而把犯罪过失划成了两种不同的东西。我国有的学者指出，犯罪过失是危害内容与心理形式的统一，是犯罪要件与责任根据的统一，是主观心理与客观实际的统一①。这种观点是值得肯定的，但是我们说作为刑事责任的要素的犯罪过失包括主客观两方面的内容，并不是要把它和过失犯罪混淆起来。刑事责任终究是不能脱离人的主观态度，因为它体现了一种伦理的非难性，从存在论上讲，过失是一种心理事实，但从规范论上讲，过失就包含有注意义务的违反和结果避免义务违反的这种体现法规范违反性的内容，这并不等于过失犯罪中的客观内容，即不是违反规范的行为和结果。所以，犯罪过失不等于过失犯罪。但是，笔者认为，单纯的心理事实的犯罪过失，是作为犯罪构成中主观的要件，而包括主观的心理事实和客观的规范评价的注意义务的违反和结果避免义务的违反的过失，才是作为刑事责任的要素的犯罪过失。当然，要评价犯罪过失的责任，还必须考虑主体的责任能力以及客观期待可能性问题。
犯罪过失的主观性和客观性也是紧密相关的关系，首先表现在这两种性质的机能的相互承接上。过失首先作为一种心理事实，在构成要件上，可以作为一种记述性的类型，即区别于故意而在构成要件上类型化了的心理事实，这是过失的主观面，也是注意义务和结果避免义务的违反的心理状态。我国刑法中不乏有在分则条文中直接使用“过失”一词的情况，如第二百三十三条规定的过失致死罪，第二百三十五条的过失重伤罪。可以说，过失作为类型化了的构成要件，主要是其主观面的机能。同时，刑法也有对一些过失犯罪从客观面上进行规定的，如分则第九章的渎职罪中，一般没有直接使用过失一词，但多数说明其违法性，如第三百九十八条，第四百零五条。笔者认为，过失的客观面——违反注意义务和结果避免义务，是违法性的本质。因为违反注意义务和结果避免义务就是违反了法律法规等规定而造成了危害结果。违法性，是犯罪过失的客观的表现，按照大陆法系的理论，构成要件该当性原则上推定违法性，除非有阻却违法事由的存在。构成要件符合性和违法性的关系是烟与火的关系，具有违法性推定机能①。故构成要件与违法性存在紧密的联系。在外观上，故意杀人和过失致人死亡是相同的，而如果考虑构成要件性的过失，则可以区分两者在构成要件方面的区别，所以，我认为犯罪过失的主观面，是构成要件性的过失此一要素的内容，同样，违反注意义务和违反结果避免义务，则是违法性过失要素的内容。这两者相互统一，相互联系，发挥着对过失行为的评价作用。作为责任性过失要素，是包括过失的主观和客观两方面的内容的，而且包括客观上的各种阻却条件如责任能力和期待可能性的考察，成为一个综合的评价结构。
我国刑法犯罪论体系不同于大陆法系通行的构成要件该当性、违法性和有责性的犯罪论，但是，犯罪过失既是犯罪构成中的主观要件，又是刑事责任的要素，这两者存在区别和联系。作为构成要件的过失，应该是指主观的心理态度（也是一种类型化的心理事实）；作为刑事责任的要素，不可避免的存在规范评价的违法性，也便不能否定其对注意义务和结果避免义务正是这种违法性的表现。我们说注意义务是主观的精神的义务，是说注意义务的内容是主观上的，同时说对注意义务和结果避免义务的违反具有客观性，两者并不矛盾。
三、过失的违法性认识及认识可能性
违法性认识，亦称违法性意识，是指行为人认识（意识）到自己的行为是违法的，在法律上是不被允许的。传统的理论认为，违法性认识是犯罪故意与犯罪过失的分水岭，但现在理论上认为过失也有违法性认识及认识可能性的内容。如有的学者指出，违法性意识或违法性意识的可能性应当是过失的规范评价要素之一，缺乏对行为违法性的意识或意识的可能性的评价，就不存在过失的犯罪心理②。笔者赞同此种观点，但是认为在过失的违法性认识或违法性认识的可能性的若干问题上，有值得进一步探讨的必要。
首先，关于形式违法性与实质违法性。在犯罪过失中，违法性认识或认识可能性应该是什么违法性？从我国刑法规定来看，犯罪过失所应当预见以及避免的，都是危害结果，而危害结果则是社会危害性（法益受侵害性）的客观表现，因此，可以说是实质的违法性的预见或避免。然而有的学者认为，违法性就其实质而言，只不过是行为的社会的危害性在法律上的表现形式而已，是立法者以法律形式对其予以确认的结果。社会危害性是对行为社会意义的否定评价，但这种评价不是凭空进行的，而是以一定的行为准则为依据的，……因此，一种行为具有违法性，就意味着该行为具有社会危害性；反之，行为具有社会危害性就必然在形式上表现为违法性。违法性认识的内涵，只能界定为对行为的形式违法性的认识③。笔者认为，这种观点是值得商榷的。形式的违法性和实质的违法性并不是两个违法性，而是违法性的两个方面，上述论者对形式违法性和实质违法性之间关系的论述是值得肯定的。过失犯罪在现代立法中，一般规定了严重的危害结果作为构成要件，而且都规定只有法律有规定的情况下才能处罚。可见，对实质的违法的考察，是处于一个很重要的位置的。过失犯罪作为与故意犯罪有严格区分的犯罪，在主观上存在的过失的恶性，远远不能与故意的相比较。从而只有在实际上造成危害结果的产生的，以及法律有规定的，才能对之追究刑事责任。所以，应该把实际的法益侵害（社会危害性）作为犯罪过失考察的重要因素，虽然一般而言，形式违法性与实质违法性是同一的，但在特殊的情况下，两者会发生分离。现代社会工业化的生产活动，许多都不能及时的为法律所规范，如工业污染、食品、医药等行业的危险性，有的时候，这些范围的行为都不为法律所规定，因此，笔者主张，在原则上应坚持实质违法性的认识或认识可能性，在特定的情况下，则只要求行为人认识其行为的形式的违法性就足够了，这正是在一般情况下实质违法和形式违法同一的情形的客观反映。在犯罪过失中，行为的形式的违法性，仅仅是法律客观的，形式上的评价，对于行为人而言，并不太受关注，即行为人在实施行为之时，并不对其是否违法表示关注，而对可能发生的危害结果会有所关注。行为人的行为客观上，形式上的评价不是行为人主观罪过、刑事责任主要的或全部的基础，而实质的违法性认识或认识可能性才能更真实的反映行为人主观恶性。当然，在大部分情况下，行为人既能认识到形式违法性，也能认识到实质违法性。但是，行为人若不知道此种行为为法律所禁止，但明确认识或可能认识到此种行为会造成危害社会的结果，则不能说行为人因不具有形式违法性认识而否认其过失的心理态度的存在。原则上以实质的违法性及可能性的内容是比较妥当的。
在违法性认识及认识可能性中，还有一个对行为违法性还是对结果违法性的认识及认识可能性的问题。即行为无价值的考察，还是结果无价值的考虑。张明楷教授认为，在已经预见法益侵害结果的前提下，没有采取某种结果回避措施因而造成结果时，才是过失行为①。这里将危害结果包括在行为之内，一并考虑，是值得肯定的。行为和结果的违法性都是过失所应该考虑的。把危害结果的无价值评价和行为的无价值评价综合在一起。但是，从传统的刑法理论上看，似乎一直在犯罪过失中注重是结果的无价值，或者因为过失犯多是结果犯。危害结果，对于犯罪过失的认定，是有重要影响的。日本学者福田平认为，在过失之构成要件上，成为构成要件该当性之判断的客体者，及系“向着适合于构成要件的结果以外的结果”的目的行为（非故意的行为）；然过失犯之违法性，不得仅仅求之于惹起“侵害法益”之结果（结果无价值），而系更应求之于遂行行为之违反客观的注意义务一点（即遂行行为这不适切性——行为之无价值）②。即使今天过失行为取得与故意行为构造上的平衡的地位，过失行为的性质受到越来越多的学者的关注，但是过失犯罪中的危害结果仍然处于一个很重要的位置。目的行为论试图以向着适合于构成要件的结果以外的结果的目的行为来统一故意行为和过失行为，可见过失行为的违法性，也日益的受到学者的关注。笔者认为，过失作为一种责任的要素，在客观上表现为行为对注意义务和结果避免义务的违反。如前所述，这种构造是表明犯罪过失的主客观两方面的内容。但是，刑法上又一般只规定造成严重后果的过失行为才能处罚。从而只有产生了危害结果的过失行为，才能具备刑事责任加以非难的条件。笔者也肯定，对过失行为的违法性加以考察，但并非是择一的片面，而是把行为违反性和结果违法性都予以相当的考虑。故在违法性认识中，一般应要求行为人预见行为造成危害结果的可能性，而预见此种可能性，一般就可以预见行为的违法性。在刑法中规定过失危险犯，是值得肯定的。体现了过失行为的违法性在理论上和立法上受重视的趋势，但是不能因此否定结果的违法性，否则可能扩大了过失犯罪的范围。
再次，违法性认识及认识可能性在过失中的地位。有文章称近代刑法理论认定犯罪时，更注重行为人的主观恶性，这种主观恶性确切地说是反刑事规范的主观恶性，即只有当行为人具备了刑事违法性认识，进而在该认识基础上实施犯罪，才能充分显示其刑法上的主观恶性，并结合客观表现施以刑法责难③。在犯罪故意的构造上，违法性意识必要说，已成为有力的主张。犯罪过失，是一种不知误犯，在罪过上，主观恶性远非故意强烈。而违法性认识及认识可能性则可以表现行为人在主观上的非难可能性。因此，违法性认识，对于犯罪过失，具有积极的意义。首先，违法性认识是过失行为（危害结果）违法性和刑事责任的联系点。违法性认识是对过失行为（危害结果）性质的认识，同时，在形式上是对违反注意义务和结果避免义务的认识。在疏忽大意的过失中，行为人对其行为，存在违法性认识的可能性，但是由于疏忽大意而没有认识，从而在主观上没有认识内容，在客观上则违反注意义务和结果避免义务。这样，行为的违法性和主观的心理事实结合而成为刑事责任的根据。同样在过于自信的过失中，行为人认识了危害结果发生的可能性，即有违法性的不确定的认识，而行为人在主观上则表现为认识不足，注意不足，从而也是违反了注意义务及结果避免义务，也是值得非难的。主观上的违法性认识有可能性是刑事责任的一个主观根据，从而客观上的违法性与刑事责任相联系。其次，违法性认识是过失行为（危害结果）的法规范意义在行为人的主观上的联系，强调行为人的违法性认识或认识可能性。虽然在一定程度上加重了社会行为在采取行为时应注意的义务，即需要将行为（危害结果）与法规范进行观照，但是，在现代的社会生活中，社会成员大都对法规范具有认识，或者应当认识，故认识违法性认识有可能性包括在犯罪过失中，是有充足理由的。如前所述，过失行为的违法性在于对注意义务和结果避免义务的违反。行为人在实施行为之时，应当履行注意义务及结果避免义务，违法性认识及其可能性，体现了刑法规范的期待性，即刑法期待行为人应当认识行为是否违法，以及行为违法时应防止危害结果的产生，一般就会具有违法性认识或行为人基于注意义务和结果避免义务而存在违法性认识的可能性。违法性认识或认识可能性，可以揭示过失的心理。如行为人在违反法律规定的情况下，实施某一行为。只要否定故意的存在，就可以认为行为人是在过失在心理的支配下，如果没有避免危害结果的发生的，则可能构成犯罪。

作者单位：武汉大学法学院 430072

① [日]大?V仁：《犯罪论的基本问题》，冯军译，中国政法大学出版社，1993年，第229页以下。
②高铭暄、赵秉志：《新中国刑法学研究历程》，中国方正出版社，1999年，第42、43页。
③ [日]藤木英雄：《公害犯罪》，丛选功等译，中国政法大学出版社，1992年，57页。我国亦有学者持此观点，即认为注意义务是避免结果发生的义务，参见甘雨沛主编：《犯罪与刑罚新论》，北京大学出版社，1991年，第161页。
④参见周光权：《注意义务研究》，中国政法大学出版社，1998年，第4页。
⑤参见胡鹰：《过失犯罪研究》，中国政法大学出版社，1995年，72页。林亚刚：《犯罪过失研究》，武汉大学出版社，2000年，第127页。
① [日]大?V仁：《犯罪论的基本问题》，冯军译，中国政法大学出版社，1993年，第248—249页。
② [日]野村稔：《刑法总论》，全理其、何力译，法律出版社，2000年，第180页。
①参见姜伟：《犯罪故意与犯罪过失》，群众出版社，1992年，第275-261、285、286页。
①参见马克昌主编：《西方刑法学说史略》，中国检察出版社，1996年，232页。
②林亚刚：《犯罪过失研究》，武汉大学出版社，2000年，第184—185页。持此类观点的还有田宏杰博士：《违法性认识研究》，中国政法大学出版社，1998年，第68—69页。
③田宏杰：《违法性认识研究》，中国政法大学出版社，1998年，第14页、第15页。
①张明楷：《刑法的基本立场》，中国法制出版社，2002年，第193页。
②转引自洪福增：《刑法理论之基础》，刑事法杂志社，1977年，第73-74页。
③周晶敏：《违法性意识：故意犯罪之要件》，载《法学》，2003年第3期，第75页。